4月下旬，國家能源局先后兩次召開能源發展“十三五”規劃征求意見會，“十三五”能源規劃呼之欲出。近兩年，中國多年的能源需求高增長回落到平穩低增長的“新常態”；去年底達成的聯合國氣候變化《巴黎協定》確認了各國政府走低碳發展道路、降低化石能源依賴、并力爭將溫升控制在1.5度以內的全球遠景。
不久就要出臺的“十三五”能源規劃既要適應新形勢，同時還需肩負推動能源革命、銜接2020年“后巴黎時代”的責任，其歷史意義與難度不言而喻。
在“十三五”能源規劃制定的這個重要時間點上，國際環保組織綠色和平整理了中國“十二五”能源規劃與實際發展數據。總體而言，“十二五”能源規劃兌現情況呈現“一高一低”，即化石能源側目標“虛高”，節能減排和可再生能源發展被“低估”。
我們呼吁“十三五”能源規劃制定者能夠充分注意這一情況，增強規劃的前瞻性，從而讓規劃更有效地指導行業發展。下面提出綠色和平的三個觀察，以資借鑒。
觀點一
十二五期間，煤電擴容三分之一，無論總體規模、還是西部煤電基地擴張速度均不及“十二五”規劃預期，即便如此，煤電依然嚴重過剩。這反映出“十二五”規劃對煤電項目的發展過于樂觀、寬松。
2010年，中國煤電裝機6.6億千瓦。根據《能源發展“十二五”規劃》設定的目標，煤電裝機在“十二五”期間會以年7.8%的平均增長率，于2015年達到9.6億千瓦。
然而，2015年，中國實際煤電裝機僅為8.8億千瓦，未達到預期。分析其原因，首先，受中國經濟走勢變化及結構調整的影響，電力需求增速持續放緩，2015年全社會用電量僅同比增長0.5%；其次，“十二五”期間可再生能源裝機猛增，開始替代存量。
即便如此，中國煤電裝機量已經過剩。
特別是2015年，在“簡政放權”的影響下，煤電項目的審批權由中央正式下放到地方，統籌規劃的缺失導致了市場對電力低速增長“新常態”的忽視，大批煤電項目受批上馬。
根據由華北電力大學煤電經濟性研究課題組于今年4月發布的報告《中國燃煤發電項目的經濟性研究》，中國煤電全行業虧損很可能在2017年到來。
西部九大千萬千瓦級煤電基地的建設曾被“十二五”規劃和能源發展中長期規劃作為重要任務。根據綠色和平的整理，五年來西部煤電裝機規模的全國占比的確在逐步上升。
不過，就絕對量來看，煤電基地的擴張并沒有達到當初雄心勃勃的預期。比如陜北基地2015年煤電裝機規模860萬千瓦，僅為2010年地方提出的“十二五”末預期6000萬千瓦左右裝機規模的15%，寧東和錫林郭勒的達成率更是低于10%。與此同時，除哈密基地不降反增以外，其他八個煤電基地的規劃規模在不斷被削減，從規劃文本的變化來看，削減比例均達一半以上。
更重要的是，生態紅線的約束成為規劃文本中規劃裝機規模調整的依據。例如，由于水資源匱乏，鄂爾多斯基地的煤電規劃規模一度從5800萬千瓦調減到了2400萬千瓦。在中央不斷強調生態紅線的重要性和我國煤電產能嚴重過剩的大背景下，“十三五”規劃中大型煤電基地的數量和規模應當進一步削減。
觀點二
新型煤化工行業仍在三重困境中掙扎，15個規劃示范項目僅有1個投產，5個在建。
“十二五”期間，新型煤化工投資熱情高漲，各大能源企業大舉進軍煤化工，曾一度呈現“逢煤必化”之勢，總計劃投資規模高逾兩萬億人民幣，這導致了規劃產能與實際投產產能之間的巨大差距。
其中，煤制油和煤制天然氣產業的非理性擴張尤為嚴重。然而，在過去的五年間，新型煤化工行業的實際發展情況遠不如預期。
“十二五”開端之時規劃的15個國家級新型煤化工示范項目，五年過去只有一個投產，另有五個在建（包括未批先建），其余九個項目仍然停留在審批和規劃的階段。煤化工示范項目窘境的背后是技術、環境、經濟性的三重阻礙。
一方面，煤轉化技術尚未成熟，已投產項目頻頻被爆出生產事故；另一方面，近兩年，國際油價斷崖式下跌，煤化工企業陷入投產即虧損的尷尬，觀望氣氛濃厚。而更重要的一點是，作為一個高污染、高耗水、高碳排的行業，環境問題一直是個無法逾越的坎。2015年，沒有一個煤化工項目得到環評審批。地方沖動與中央審批之間的矛盾使得煤化工行業亂象叢生，未批先建現象普遍。為整頓亂象、推動煤化工行業的有序發展，2015年末，環保部出臺了《現代煤化工建設項目準入條件》。
進入“十三五”，在為過剩煤炭產能尋找出路的重壓之下，煤化工項目似乎又開始再度升溫。但上述三個困境仍未得到實質性破解，新的規劃仍然有必要維持謹慎的態度。
觀點三
非化石能源增長超預期，能效目標超額完成任務。
雖然官方累計數據尚未公布，但2015年最新統計數據顯示，“十二五”中國的能源強度目標（比2010下降16%）和碳強度目標（比2010年下降17%）均超額完成。
這不僅是淘汰落后產能、調整能源結構帶來的節能減排的結果，也源于經濟結構調整下碳排放與經濟發展的脫鉤。
另一方面，非化石能源增長迅猛。2015年，非化石能源占一次能源消費比重的12%，高于“十二五”目標11.4%。
風電、光伏、水電裝機均超過“十二五”目標，中國成為全球累計風電和光伏裝機最大的國家；分布式能源蓄勢待發。與此同時，在電力需求疲軟、煤電利用率創新低的背景下，風電大省的消納困難再次引起關注；這從一個側面反映出“十二五”規劃對于協調煤電與可再生能源發電之間競爭的準備不足。
綜合而言，上一個五年，能源需求增速預判過高，煤電、煤礦等核心煤炭產業規劃導向過于寬松，如今均面臨嚴重的產能過剩、乃至投資浪費問題。另一方面，過去的規劃對環境資源挑戰、特別是西部地區水資源的客觀限制未能充分重視，生態“紅線”問題逐漸顯現。在實現從煤炭向可再生能源轉型方面，“十二五”規劃偏于保守。
“十三五”期間推進能源革命，有必要汲取這些經驗教訓，充分、及時的理解經濟-能源-環境復合領域的新趨勢、新常態，調整預判，真正平衡化石能源特別是煤炭與可再生能源之間的關系，為能源低碳發展做出更有遠見、更為科學的指引。
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