20世紀(jì)90年代之前，“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的傳統(tǒng)治污思路為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，這種老舊治污思路的局限性不斷顯現(xiàn)：作為環(huán)境污染治理第一主體的排污單位和參與治理的第二主體環(huán)保部門(mén)，由于其技術(shù)水平、治理能力等因素的限制，二者治污的效率和效果都非常有限。
作為環(huán)境污染治理的一條新思路，第三方治理是多年來(lái)被實(shí)踐檢驗(yàn)的、能夠提升環(huán)境污染治理效率、獲得多贏效果的一種市場(chǎng)化模式，揭示了環(huán)境污染問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)性根源——需要用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段兼顧行政手段，一起來(lái)解決當(dāng)前的環(huán)境污染問(wèn)題。
以第三方治理模式為核心的環(huán)境服務(wù)業(yè)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的高級(jí)階段，不僅有利于實(shí)現(xiàn)污染專業(yè)化、多元化治理，還有利于保持環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆四中全會(huì)落幕之際，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，重點(diǎn)推行環(huán)境污染第三方治理模式。
在這樣的大背景下，上海推行環(huán)境污染第三方治理，正當(dāng)其時(shí)。
其實(shí)，上海的環(huán)保企業(yè)在上世紀(jì)90年代末就開(kāi)始涉足環(huán)境污染第三方治理。至2014年底，上海市的環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超過(guò)50億，占上海市工業(yè)和市政環(huán)保投入總額的20%。預(yù)計(jì)到2017年，上海市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施第三方建設(shè)和運(yùn)行領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到300億元以上，年均增長(zhǎng)20%。
從環(huán)保投入看，環(huán)境污染第三方治理的政府資金投入主要體現(xiàn)在污染源防治和環(huán)保設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)方面。從圖1可以看出，上海在污染源防治和環(huán)保設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)方面的兩項(xiàng)資金支出占到總環(huán)保投資的42.8%。
“十二五”期間，上海市在污染源防治方面的投資力度不斷加大，環(huán)保設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)支出也一直保持著較高水平，因此也培育了一大批專業(yè)化的第三方治污企業(yè)，其治污技術(shù)與管理服務(wù)水平不斷提高，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。
除了資金投入，上海環(huán)境污染第三方治理模式的推行離不開(kāi)國(guó)家和地方政策的支持，這些扶持政策對(duì)規(guī)范第三方治污企業(yè)行為、培育第三方治污市場(chǎng)，都起到了積極作用。
“十二五”期間，國(guó)家為規(guī)范環(huán)境污染治理服務(wù)市場(chǎng)，于2011年修訂了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》(已于2014年廢止)，并印發(fā)了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(第1版)》等8項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。之后，在制定的《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》、《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，分別將推廣節(jié)能減排市場(chǎng)化機(jī)制和節(jié)能服務(wù)業(yè)培育工程，列為“十二五”規(guī)劃的保障措施和重點(diǎn)工程。同時(shí)，環(huán)保部制定的《環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)工作方案》，確定了環(huán)保服務(wù)業(yè)的試點(diǎn)范圍和重點(diǎn)領(lǐng)域。
2013年，環(huán)保部制定《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將市場(chǎng)化、專業(yè)化和社會(huì)化作為發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)思想，并在財(cái)政、融資方面制定了相應(yīng)的支持政策。同年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出了推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理模式所需要的思想轉(zhuǎn)變和具體政策措施。
至2014年，我國(guó)環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)全面展開(kāi)，為上海發(fā)展環(huán)境污染第三方治理提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。之后，國(guó)務(wù)院制訂的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為環(huán)境污染第三方治理的開(kāi)展提供了良好的融資環(huán)境。
2015年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，對(duì)環(huán)境污染第三方治理的體制機(jī)制完善、法律政策制定，提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。
為響應(yīng)國(guó)家發(fā)展第三方治污模式的號(hào)召，上海出臺(tái)了推行環(huán)境污染第三方治理模式的政策文件。2012年《上海市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》就已經(jīng)提出，發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)，建設(shè)“三化”(市場(chǎng)化、專業(yè)化和社會(huì)化)節(jié)能環(huán)保服務(wù)體系。該規(guī)劃對(duì)上海市發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)做了具體規(guī)定，提出了發(fā)展環(huán)境污染治理設(shè)施多種特許經(jīng)營(yíng)模式的建議，指明了環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)向第三方發(fā)展的方向。
2014年，上海對(duì)《上海市主要污染物排放許可證管理辦法》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步規(guī)范了持證單位的排污行為。同年10月實(shí)施的《上海市大氣污染防治條例》明確，第三方治污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)因其違法行為造成污染的行政法律責(zé)任和連帶責(zé)任。2014年底，上海市政府主管部門(mén)制定了《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面推進(jìn)和深度落實(shí)上海市環(huán)境污染第三方治理模式的發(fā)展，并將第三方治理作為環(huán)境治理體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)。
自2004年環(huán)保部制定《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》以來(lái)，上海環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行服務(wù)收入年均增幅達(dá)到21%，至2012年，上海市獲得環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可證的單位在30家左右，污染治理服務(wù)供給主體從起初個(gè)別外資企業(yè)，擴(kuò)展到國(guó)企和民企等各類企業(yè)1000多個(gè)項(xiàng)目，污染治理服務(wù)需求主體主要以工業(yè)廢水為主，包括市政、社會(huì)污染治理、電廠脫硫除塵等各個(gè)領(lǐng)域。
在新的政策環(huán)境下，為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理在上海的發(fā)展，我們提出以下建議。
第一，厘清治理結(jié)構(gòu)中的責(zé)任關(guān)系，開(kāi)展各部門(mén)合作治理。
為了解決可能出現(xiàn)的排污單位與第三方治污企業(yè)因超排和污染事故產(chǎn)生的責(zé)任推諉、購(gòu)買(mǎi)方拖延治理服務(wù)付款、不付款等違約糾紛，應(yīng)由地方政府買(mǎi)單，委托環(huán)保NGO成立的第三方仲裁機(jī)構(gòu)客觀、有效地行使仲裁職能，厘清環(huán)境污染第三方治理的各主體關(guān)系與責(zé)任，方便執(zhí)法部門(mén)追究責(zé)任主體的終身責(zé)任和連帶責(zé)任。
可以引入類似于“支付寶”的第三方擔(dān)保支付機(jī)構(gòu)，或在政策性銀行設(shè)立特別賬戶，完善治理結(jié)構(gòu)，形成多方參與治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
同時(shí)，上海市各有關(guān)部門(mén)要通力合作，聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)政策辦法和配套措施，避免政出多門(mén)。要轉(zhuǎn)變環(huán)保部門(mén)的職能，發(fā)揮其監(jiān)督、管理作用和獨(dú)立執(zhí)法職能，包括：制定具有可操作性的環(huán)境治污技術(shù)和治污效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、管理體系，調(diào)整排污單位所在行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈布局，獎(jiǎng)勵(lì)減排先進(jìn)主體，處罰排污責(zé)任主體。
第二，提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)第三方治理動(dòng)力。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已加大了對(duì)違法行為的執(zhí)法力度和對(duì)排污者的處罰力度，上海應(yīng)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)加大環(huán)境污染處罰力度，提高排污標(biāo)準(zhǔn)，并按照排污水平和行業(yè)類型的不同，實(shí)行階梯式、差別化收費(fèi)。
同時(shí)，要做好環(huán)境稅替代排污費(fèi)征收的銜接試點(diǎn)，通過(guò)提高環(huán)境資源成本價(jià)格，推動(dòng)排污單位提高生產(chǎn)效率，減少資源、能源消費(fèi);或者通過(guò)提高排污單位產(chǎn)品價(jià)格，將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，減少最終消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。當(dāng)然，征收環(huán)境稅并不能杜絕污染物排放，只能在一定程度上促進(jìn)排污單位減少污染物排放。因此，要采用多種手段，建立排污單位委托第三方治理的動(dòng)力機(jī)制。
此外，基于市場(chǎng)化、專業(yè)化環(huán)境污染治理的優(yōu)勢(shì)，中央和上海財(cái)政部門(mén)需要制定財(cái)稅政策，安排用于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的專項(xiàng)資金，對(duì)以第三方治理模式開(kāi)展治污項(xiàng)目的治污企業(yè)給予事前補(bǔ)助、貼息和獎(jiǎng)勵(lì)等政策支持，扶持第三方治污服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展。
稅收部門(mén)也需要制定環(huán)境污染第三方治理的稅收優(yōu)惠政策，在“營(yíng)改增”政策基礎(chǔ)上，類比于符合相關(guān)要求的合同能源管理服務(wù)項(xiàng)目“三減三免”企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策，對(duì)開(kāi)展第三方治理項(xiàng)目的治污企業(yè)試行“五減五免”的稅收優(yōu)惠政策，以此激勵(lì)治污企業(yè)在多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目。
第三，創(chuàng)新投融資機(jī)制與資本合作模式，搭建融資平臺(tái)。
就“要建成全球金融中心”的目標(biāo)而言，上海在環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行投融資機(jī)制創(chuàng)新嘗試，責(zé)無(wú)旁貸。上海市政府可設(shè)立有關(guān)環(huán)境污染第三方治理的政府基金，引導(dǎo)和激勵(lì)第三方治污企業(yè)積極開(kāi)展環(huán)境治污服務(wù)項(xiàng)目，幫助第三方治污企業(yè)拓寬其服務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)一步減輕第三方治污企業(yè)的融資壓力。
基金的來(lái)源可以是政府財(cái)政預(yù)算，包括環(huán)境稅收入、征收的排污費(fèi)，也可以是社會(huì)和民間資本。為加快推行市場(chǎng)化機(jī)制，對(duì)于提供合同環(huán)境治理服務(wù)的專業(yè)治污企業(yè)，政府應(yīng)鼓勵(lì)金融部門(mén)進(jìn)行金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，并在融資條件方面給予第三方治污企業(yè)融資優(yōu)惠，如提高貸款額度、降低貸款利率、延長(zhǎng)貸款期限等。
為鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)第三方治理模式參與城市環(huán)境污染治理，建議政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)向社會(huì)資本開(kāi)放環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目，拓寬環(huán)保基建和污染治理服務(wù)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的投融資機(jī)制。
同時(shí)，上海市政府相關(guān)部門(mén)可以通過(guò)構(gòu)建環(huán)境污染治理項(xiàng)目的融資平臺(tái)，由平臺(tái)公司舉債，直接承擔(dān)環(huán)境污染治理公益性項(xiàng)目的償債責(zé)任。
第四，制定治污企業(yè)自我創(chuàng)新機(jī)制，提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
提高環(huán)境污染第三方治污企業(yè)的市場(chǎng)實(shí)力，主要是提升企業(yè)的污染治理技術(shù)水平和服務(wù)管理水平。這需要中央和地方政府的政策支持，更需要企業(yè)具備自我創(chuàng)新的機(jī)制和能力。
首先，第三方治污企業(yè)要積極參與環(huán)境治理技術(shù)科研重大項(xiàng)目。上海的第三方治污企業(yè)通過(guò)在重大專項(xiàng)課題和項(xiàng)目中成為翹楚，既有利于促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化成具體項(xiàng)目成果，又有利于企業(yè)提升環(huán)境治理的技術(shù)服務(wù)水平。
其次，可以通過(guò)跨國(guó)并購(gòu)等方式，提升第三方治污企業(yè)的技術(shù)服務(wù)水平。上海一些環(huán)保企業(yè)經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，具備了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與競(jìng)爭(zhēng)力，可以通過(guò)企業(yè)之間的合作、兼并、重組等改變自身治理結(jié)構(gòu)，獲得國(guó)際領(lǐng)先的治污技術(shù)，迅速提升上海地區(qū)第三方治污企業(yè)的技術(shù)服務(wù)水平。中法水務(wù)投資有限公司就是中外合作水污染治理企業(yè)的標(biāo)桿。
第五，調(diào)整第三方治理價(jià)格機(jī)制，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制。
目前，第三方治污企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，導(dǎo)致第三方治污市場(chǎng)出現(xiàn)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)投資不到位、技術(shù)不過(guò)關(guān)，企業(yè)之間違約以及對(duì)違約結(jié)果相互推諉的現(xiàn)象。為了避免上述現(xiàn)象，上海相關(guān)部門(mén)要根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和治污企業(yè)合理的平均成本收益水平，制定和調(diào)整行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的治污服務(wù)門(mén)檻價(jià)格，逐步完善環(huán)境污染第三方治理服務(wù)的價(jià)格體系。需要注意的是，環(huán)境污染第三方治理服務(wù)價(jià)格應(yīng)具有地區(qū)可比性。
同時(shí)，為提高政府審批效率，環(huán)保部門(mén)在實(shí)行環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施第三方運(yùn)營(yíng)“聯(lián)合審查、并聯(lián)審批”模式的同時(shí)，要加強(qiáng)第三方治污過(guò)程、效果信息的公開(kāi)，并形成行業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，讓違法成本高企、守法成本更低，充分利用經(jīng)濟(jì)手段淘汰不合格的第三方治污企業(yè)，并倒逼企業(yè)提高污染治理服務(wù)水平，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。
第六，完善第三方治理監(jiān)督機(jī)制，形成治污行業(yè)自律體系。
為進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理服務(wù)業(yè)的發(fā)展，上海市政府既要幫助排污單位、治污服務(wù)需求方和提供方尋求好的合作伙伴，又要完善第三方治污的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)，要求第三方治理服務(wù)交易雙方，定期公開(kāi)第三方治污效果和排污企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告，這既能防止排污和第三方治污企業(yè)出現(xiàn)違約糾紛，又能防止排污和第三方治污企業(yè)相互勾結(jié)、偷排漏排、欺騙政府環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)。
一旦出現(xiàn)違法情況，除了對(duì)排污主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰，還應(yīng)將其納入誠(chéng)信單位的負(fù)面清單，限制其享有融資、擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等方面的政策，從而形成全社會(huì)監(jiān)督排污行為的行業(yè)自律體系，完善全社會(huì)的誠(chéng)信體系。
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