國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議近日部署推廣政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注。據(jù)記者在各地采訪(fǎng)了解，對(duì)于這一舉措，“社會(huì)資本”的態(tài)度趨向積極，但也疑慮重重。專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前PPP模式的推廣還面臨諸多難點(diǎn)，但只要建立健全機(jī)制，有針對(duì)性地推出規(guī)則、采取措施，民資就能真正成為政府的“合作伙伴”。
政府推項(xiàng)目“如潮涌來(lái)”，“社會(huì)資本”有熱情更猶豫觀(guān)望
決策層的高度重視，讓PPP模式這一不久前的“生僻詞”迅速成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域議論、關(guān)注的焦點(diǎn)。
“PPP模式的最大特點(diǎn)是雙方形成的是一種伙伴關(guān)系。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，不是政府要你做、指揮你做，而是雙方有共同意向的基礎(chǔ)上商量著怎么做。”中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說(shuō)。
合作關(guān)系的根本性改變激發(fā)了社會(huì)的熱情，也推動(dòng)了項(xiàng)目“如潮涌來(lái)”。來(lái)自廣發(fā)證券的統(tǒng)計(jì)顯示，目前各省市已經(jīng)公布的PPP項(xiàng)目計(jì)1940項(xiàng)，涉資總額達(dá)2.6萬(wàn)億。以環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為例，其中已公布(還有大量項(xiàng)目尚未公開(kāi))的環(huán)保項(xiàng)目總數(shù)283項(xiàng)，涉及金額1445.16億元。
廣東一些企業(yè)家在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，PPP模式的推廣極大地調(diào)動(dòng)了民資的積極性，只要市場(chǎng)主體地位得到必要的尊重，參與大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就不會(huì)面臨曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的“拍腦袋決策”風(fēng)險(xiǎn)。
但在社會(huì)熱情走高的同時(shí)，也不乏猶豫和觀(guān)望。一些民營(yíng)企業(yè)家就向記者表示，他們既擔(dān)憂(yōu)政府“通吃”，又擔(dān)憂(yōu)出現(xiàn)問(wèn)題后民告官遭遇“官不理”。來(lái)自東部沿海省份的一位企業(yè)家直言不諱地說(shuō)，政府在公共品投資建設(shè)領(lǐng)域到底能不能擺正角色需要一個(gè)長(zhǎng)期的觀(guān)察過(guò)程，有可能PPP項(xiàng)目會(huì)“叫好不叫座”。現(xiàn)狀也說(shuō)明了這種擔(dān)憂(yōu)，一些地方推出的PPP項(xiàng)目確實(shí)陷入了一種“表態(tài)容易，伙伴難覓”的困境，項(xiàng)目“拋荒”或者長(zhǎng)時(shí)間難以取得有效進(jìn)展的現(xiàn)象均有發(fā)生。
三個(gè)“擔(dān)憂(yōu)”制約社會(huì)資本的“PPP熱情”
本來(lái)是放開(kāi)民資投資領(lǐng)域的好事，又是什么因素制約了社會(huì)資本的“PPP熱情”?記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政策暖風(fēng)頻吹的背景下，企業(yè)家們對(duì)宏觀(guān)政策面十分有信心，但對(duì)現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際操作卻有三個(gè)“擔(dān)憂(yōu)”。
擔(dān)憂(yōu)一，簽了合同不守約。廣西一家工業(yè)園區(qū)采用公私合伙方式建設(shè)污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目，按合同園區(qū)企業(yè)應(yīng)按月支付污水處理費(fèi)，但由于園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人更迭，合同也變了，從每月支付變成了每半年支付水費(fèi)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈吃緊。
“一些地方政府換屆后"新官不理舊賬"”“承諾的條件由于時(shí)勢(shì)變了就不兌現(xiàn)”“還可能一個(gè)地方一種做法，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種政策”，采訪(fǎng)中，不少企業(yè)家對(duì)記者表示，換屆風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、隨意性風(fēng)險(xiǎn)，這些都是合作的潛在威脅。
擔(dān)憂(yōu)二，有了股權(quán)沒(méi)“話(huà)權(quán)”。2010年，一家國(guó)內(nèi)知名水務(wù)企業(yè)與南方某省的城投合作建設(shè)一些縣級(jí)市的污水處理項(xiàng)目，方案是城投出8億元，該水務(wù)企業(yè)出10億元，占大股。這一方案幾經(jīng)調(diào)整，一直無(wú)法獲得該省國(guó)資委批準(zhǔn)。“每次都是卡在控股權(quán)上。”知情人士說(shuō)。
一些企業(yè)家反映，一些地方對(duì)PPP模式的開(kāi)放程度不夠，民資盡管有股權(quán)，但往往只能屈居“小股東”位置，在決策、管理等方面缺少話(huà)語(yǔ)權(quán)。
擔(dān)憂(yōu)三，賺了錢(qián)不分或少分。PPP項(xiàng)目很多都需要二三十年的建設(shè)期，投資大、回收周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低。企業(yè)家們擔(dān)憂(yōu)地方政府的“共贏(yíng)”意識(shí)。從各地實(shí)踐看，有的地方就出現(xiàn)了與民資合作建成橋梁或高速公路、污水處理廠(chǎng)等后，很快就改變游戲規(guī)則，導(dǎo)致項(xiàng)目陷入困境。
“唯恐民資占便宜，這是導(dǎo)致不少PPP項(xiàng)目失敗的一種突出心態(tài)。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江說(shuō)。
消除各方疑慮，需培育契約精神和建立保障機(jī)制
針對(duì)當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，不少專(zhuān)家和企業(yè)家呼吁要加快培育PPP項(xiàng)目參與各方尤其是地方政府的契約精神，并建議探索建立三大機(jī)制，保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。
一是建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔認(rèn)為，PPP有一個(gè)基本原則，就是由更有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的一方來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在啟動(dòng)前期要請(qǐng)專(zhuān)家、咨詢(xún)公司，羅列、分析風(fēng)險(xiǎn)，然后根據(jù)政府和企業(yè)的能力和責(zé)任，決定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。
二是建立基于成本的調(diào)價(jià)機(jī)制。PPP項(xiàng)目大多時(shí)間跨度長(zhǎng)，因此必須建立調(diào)價(jià)機(jī)制，否則社會(huì)資本極有可能因成本等原因難以為繼、陷入困境。林江等專(zhuān)家認(rèn)為，對(duì)公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的PPP投資，應(yīng)根據(jù)成本因素確定好社會(huì)資本的浮動(dòng)收益率。此外，在稅費(fèi)方面也應(yīng)給予適當(dāng)優(yōu)惠。
三是探索建立項(xiàng)目退出機(jī)制。在PPP項(xiàng)目資金引導(dǎo)方面，目前只有入口沒(méi)有出口，沒(méi)有交易平臺(tái)，資金的退出機(jī)制匱乏。專(zhuān)家認(rèn)為，建立退出機(jī)制和完善配套金融政策對(duì)于有效改善社會(huì)資本的積極性有重大作用。
盡管還存在問(wèn)題，但企業(yè)對(duì)PPP模式的推廣應(yīng)用還是充滿(mǎn)信心的，“我們相信問(wèn)題會(huì)在改革過(guò)程中得到解決。”一位民營(yíng)企業(yè)家對(duì)記者表示。
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