“還有不到3個月，新修訂的《環保法》就要正式實施。”環境保護部環境監察局處罰處處長姬鋼日前表示，相關配套辦法、細則等制定工作正在緊張有序地開展。
據了解，這些配套措施有54項之多，由環境保護部相關職能部門分別制定，發布實施后，將共同形成一套有力的“組合拳”，最大限度確保新修訂的《環保法》落實到位。
“作為各種環境保護法律法規的基礎，新修訂的《環保法》是一項綜合性的法律。”參與相關措施制定的中國人民大學法學院副教授竺效說，法律條文主要做框架性、原則性的規定，執行過程中需要一系列符合實際、程序完備、便于操作的實施細則保證其落實到位。
目前，《環境保護按日連續處罰暫行辦法》、《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》、《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》、《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》等4個配套文件已經基本制定完成，進入向全社會公開征求意見階段，預計年內正式印發實施。
《環境保護按日連續處罰暫行辦法》——
“按日計罰”如何計?怎么罰?
新修訂的《環保法》被稱為“史上最嚴環保法”，其中突出的一款即是“按日計罰”。這一條款也是在審議過程中備受關注、幾經爭議的條款。
取消“限期治理”表述
“按日計罰正式寫入《環保法》，標志著以往‘守法成本高，違法成本低’的時代已經結束。” 中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜表示，從新修訂的《環保法》第五十九條的內容看，沒有了“限期治理”的表述，這是新法的一大特點。
“按日連續處罰是項全新的制度，我國大部分環保部門對此尚不熟悉。”姬鋼表示，為規范指導全國環保部門及執法人員有序開展按日連續處罰工作，貫徹新法的規定，需要制定全國統一的實施辦法。
針對“拒不改正者”
目前公布的《環境保護按日連續處罰暫行辦法》(征求意見稿)共計5章17條，包括總則、適用范圍、實施程序、計罰方式、附則等，主要規定了按日計罰的適用條件、實施程序、計罰期限、處罰金額和處罰次數及相關名詞解釋。
“罰不是目的，是為了引導和督促排污者及時改正違法行為。”竺效說，這一點在《環境保護按日連續處罰暫行辦法(征求意見稿)》的總則中已經明確，“罰教結合”，違法排污企業受到罰款處罰、被責令改正，對于拒不改正者，才實施“按日連續處罰”。
這一辦法中明確了適用按日連續處罰的8種行為以及實施程序。
在30日內的任一天復查
與之前“限期治理”不同的是，新的辦法中對于復查的期限更為模糊。“環境保護主管部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內，組織對排污者環境違法排污行為的改正情況實施復查。”
“環保部門可能在30日內的任何一天進行復查。”姬鋼表示，這就大大增加了企業投機取巧的風險成本。如果查實企業沒有按要求整改到位，即可按照法律規定，從責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起至環境保護主管部門復查之日止，按照原處罰額度進行連續處罰。
“對于那些想通過繳罰款代替污染治理的企業，或者有投機思想的企業，這一條款是個極大的震懾。”竺效說，之前對環境違法企業的罰款上限僅為100萬元，松花江污染事件首次對肇事企業開出了最大罰單;2008年《水污染防治法》修訂后，可以根據環境污染造成的損害和損失程度對企業進行一定的處罰，比如紫金礦業污染事件，罰款近千萬，但對于重大環境污染事件來說仍不匹配。“按日連續處罰的力度與以往就不可同日而語了。”
而且，對于多次復查拒不改正者，按日計罰可以累積執行。與此同時，為了制止違法排污行為，減少污染損害，還可以對相關企業設施實施查封、扣押、限產、停產等手段。
《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》和《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》——
比經濟處罰更嚴厲的手段
“僅有經濟處罰，對于某些環境違法行為是不夠的。”姬鋼表示，諸如非法傾倒危險廢物、有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、含重金屬污染物或持久性有機污染物等有毒物質或者其他有害物質等，可能會對環境造成嚴重污染，或對人體健康造成嚴重損害，對于這些情況，就要采取更為果斷的措施。
此次發布的《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》(征求意見稿)和《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》(征求意見稿)分別列出了6種適用于查封、扣押和9種適用于限產、停產乃至關閉的具體情況。
查封、扣押適用于較為緊急的情況
“環境污染事件或違法行為發生，會遇到比較緊急的情況。”胡靜說，如果按照一般的調查、處罰程序，耗時較長，比如，對于處罰數額較大的罰單，往往還要做聽證，如果被處罰者再申請行政復議乃至進入法律訴訟程序，這一個過程中，很可能發生證據毀損、污染損害擴大等問題。這種情況下，查封、扣押作為一種行政強制措施，正好彌補了“發現行為、尚未處罰”這一空檔。
“這里依據的是2011年出臺的《行政強制法》的內容。”他解釋說，行政強制措施有一定的威懾性，排污設施被查封、扣押之后，相應企業的生產隨之停頓，適用于較為緊急的情況。
查封、扣押問責條款嚴格
新修訂的《環保法》第二十五條賦予環保部門查封、扣押的行政強制權，第六十八條對違法實施查封、扣押措施的行為設置了嚴格的問責條款。
“不過，查封、扣押的權力涉及到的不僅僅是環保部門，還有其他部門。”胡靜補充說，這個權力如果用不好，一線執法人員也會面臨當被告的風險。
查封、扣押暫行辦法就是為了解決一線環境執法人員“不會用、不敢用”這一權力的問題，同時，也可以有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執法風險。比如，除了詳細規定了適用于查封、扣押的具體情形外，還對執行程序進行了嚴格規定，包括調查取證、審批、決定、執行、送達、解除等步驟，即便在緊急情況，需要當場實施查封、扣押的，也要在24小時內補辦批準手續;調查后認為不需要查封、扣押的，則應立即解除。
不過，這一權力行使過程中，還需要更多的財政支持。“查封、扣押期間，設施、設備的保管費用由環境保護主管部門承擔。”胡靜告訴記者，而這一部分費用，之前是沒有列入財政預算的。
仍不改正可停產
有了按日計罰和查封、扣押權，如果企業仍然幾次三番違法排污怎么辦?“實際上，對于一般企業的一般違法排污行為，有這兩項已經足夠了。”胡靜表示，對于比較惡劣的行為，諸如通過暗管、滲井、滲坑灌注或者篡改、偽造監測數據;兩年內因排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質超過國家或者地方規定的污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標受過3次以上行政處罰，又實施前列行為的等情況，還有限產、停產乃至關閉企業的措施。
限產、停產暫行辦法中明確了5種適用于限產、停產和4種適用于關閉的具體情形，并嚴格規定了調查取證、審批、決定、實施整改、解除、后督察等實施程序，同時，環境保護部還統一制定了實施限制生產、停產整治的文書格式。
“這3項措施是互為補充的。”竺效表示，“基本涵蓋了不同程度的違法行為，加上之前頒布的‘兩高’司法解釋，對于環境違法行為，行政處罰、行政拘留、刑事責任追究都有涉及，在《環保法》執行層面形成了一套有力的組合拳。”
《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》——
信息公開是公眾監督的必要前提
有了執法層面的組合拳還不夠，對于排污企業，日常監督必不可少。
目前發現違法排污的途徑，主要是環境執法人員的日常檢查和公眾監督舉報。但在目前，公眾仍難以順暢獲得足夠的企業環境信息。新修訂的《環保法》將信息公開和公眾參與專章論述。
兼顧公眾要求和企業公開能力
“這相當于將公眾參與作為一項基本原則加以規定。”竺效認為，信息公開是公眾參與的源頭和起點。
“保障公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，加快推進企業事業單位環境信息公開工作，是信息公開暫行辦法制定的根本目的。”姬鋼表示，在起草過程中，堅持既要滿足公眾對企業環境信息的基本需求，又要兼顧企業的信息公開能力，堅持原則性與可操作性相結合，分級確定強制性公開范圍。
《環保法》中的相關法條較為籠統，此次發布的《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》(征求意見稿)則對其進行了細化，對于之前信息公開的范圍、內容、方式、監督等容易引發爭議的問題進行了明確，重點解決了“誰公開”、“公開什么”、“如何公開”、“如何監督”等問題，并對法律責任、獎勵等做出了明確要求。
明確企業的強制公開內容
此前，大部分企業信息公開熱衷于公布較為宏觀或較為正面的信息，比如企業事業單位環境保護方針、年度環境保護目標及成效，企業事業單位環境保護投資和環境技術開發情況，因環境保護工作受到獎勵情況，企業事業單位履行社會環境責任的其他情況等。
而此次信息公開暫行辦法中將這些列為鼓勵公開內容，同時更加強化了14項強制公開內容，比如，主要污染物及特征污染物的種類、名稱、排放方式、排放口數量和分布情況，執行的污染物排放標準和核定的排放總量，建設項目環境影響評價制度執行情況及其他環境行政許可情況，繳納排污費或環境保護稅情況，受到環境行政處罰情況以及受到環境刑事制裁情況等。
引導建立企業環境行為信用評級制度
“另外，企業事業單位環境行為信用評級制度是一個亮點和突破。”竺效表示，根據這一評級，企業今后在申請信貸、環保專項資金乃至參與政府采購方面都要受到限制，對企業形成一個長效引導機制。
“就目前來看，我國的環境法律體系正在轉變。”竺效認為，由政府管制、政府作為參與主體的第一代環境法，正轉向以政府引導治理、多元主體參與，同時利用多種激勵政策機制、多種手段并行的第二代環境法。公眾參與、信息公開以及后續的行政、法律懲罰和社會信用評級等共同作用，將有效推動這一進程。
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