中國電改跌宕曲折，在十余年試錯與探索后，新一輪改革經(jīng)各方博弈后即將重啟。這是一場事關利益分配和秩序重構的較量，市場化是改革終極目標，電力交易主體應該有平等的地位和權利，自由交易理應是電力市場的新常態(tài)，放權后的政府機關應提供有效的監(jiān)管服務，為推動改革盡職盡責。
新一輪電力體制改革在經(jīng)過多輪討論后，即將啟動。根據(jù)最新消息，新一輪電改的總體方案已經(jīng)上報決策層進行研究討論，有望近期公布，配套改革措施亟需出臺。
目前，在我國以煤炭、石油、天然氣、電力為主的能源體系中，煤炭價格已經(jīng)完全市場化，油氣、電力價格仍受政府干預。相比之下，電力體制和電價改革均滯后，體現(xiàn)在上網(wǎng)電價、銷售電價受政府嚴格控制，競爭性的電力交易市場沒有形成，輸配電價由購銷差價形成。
今年以來，在推進能源革命的要求下，電力體制改革、電價改革受到高度重視。今年6月，中央財經(jīng)領導小組六次會議提出，抓緊制定電力體制改革方案;11月，深圳輸配電價開始試點，電力體制改革提速。
新一輪電力體制改革將確定怎樣的方向?電網(wǎng)輸配分開是否可行?深圳輸配電試點改革是否具備推而廣之的條件?發(fā)電側(cè)、售電側(cè)改革方案應該如何設計?
記者就上述疑問專訪華北電力大學能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任、發(fā)改委電力體制改革專家咨詢組專家曾鳴。
現(xiàn)階段輸配分開值得商榷
上一輪電改始于2002年，國務院頒發(fā)的《電力體制改革方案》(“5號文”)提出“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的改革方案。有消息稱，新電改方案將不涉及“調(diào)度獨立”和“輸配分開”的相關內(nèi)容，主要圍繞“四放開一獨立”來進行布局，即輸配以外的經(jīng)營性電價放開、增量配電業(yè)務放開、售電業(yè)務放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃放開和交易平臺相對獨立。
從對電網(wǎng)縱向拆分角度看，新一輪電改的思路正在發(fā)生變化。目前看，電網(wǎng)輸配分開是否可行，是否有必要?
曾鳴：在中國目前的情況下，輸配分開沒有必要。輸電和配電兩個網(wǎng)絡都具有規(guī)模效益和范圍效益特性，一個區(qū)域應該建設一個網(wǎng)絡，不應該建設多個網(wǎng)絡進行競爭輸電或者配電。也就是說，輸配分開了，也不可能直接引入競爭市場，那么為什么要輸配分開?
并且，如果輸配分開了，會增加管理協(xié)調(diào)成本(也可以理解為交易成本)，造成電網(wǎng)運行安全度降低。輸配分開不但不能通過引入市場競爭機制來提高輸電和配電的經(jīng)濟效率，而且還會增加成本和安全隱患。
為什么還有不少人士主張輸配分開?我想大致原因如下：
一是很多國家都是輸配分開。其實，相當多的國家輸配電網(wǎng)之所以處于分開狀態(tài)，主要是產(chǎn)權多元化形成的結(jié)果，或者說是電力私有化的結(jié)果。我國目前不打算對于電網(wǎng)整體產(chǎn)權私有化。因此不宜人為地進行輸配分開。
二是輸配一體化鏈條太長不太好監(jiān)管。基于國際經(jīng)驗，政府監(jiān)管能力，或者稱之為監(jiān)管效能是有可能提高的，可以監(jiān)管好輸配一體化的電網(wǎng)企業(yè)。例如，法國電力公司長期被監(jiān)管得很好，很有效率。
三是希望將一個大電網(wǎng)企業(yè)的利益切割出去一些，即便是壟斷，也不要一家壟斷，利益格局要調(diào)整。但是，一般而言多個小壟斷對于社會總體福利的侵害更大一些。我國農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)村電力管理體制改革前后的情況對比足以說明問題。
因此，在我國在現(xiàn)階段輸配分開的理由是值得商榷的。
深圳試點難以直接推廣
如何理解新一輪電力改革意見中提出的“四放開一獨立”?
曾鳴：應該是“四放開、一獨立、一加強”。“四放開”是為了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)能夠建立電力市場而提出的，就是要將發(fā)電側(cè)原有的發(fā)電計劃，發(fā)電廠的上網(wǎng)電價放開;售電側(cè)的終端用戶電價以及用電計劃放開。這樣利于形成發(fā)電用電市場。當然，放開的是可以進入市場的電量和服務，經(jīng)營性之外的電量和服務不能放開。
“一獨立”是指電力交易業(yè)務相對獨立于原來的電網(wǎng)企業(yè)，為了更便于政府對于市場交易的公平性進行監(jiān)管;“一加強”是指政府要加強對于整個電力行業(yè)的規(guī)劃職能。
關于加強電力行業(yè)規(guī)劃的問題，我個人認為，要重新定位電網(wǎng)企業(yè)的功能，使之在政府授權下科學制定和實施電力行業(yè)規(guī)劃。
此次深圳實行輸配電價試點，最大的看點是打破電網(wǎng)依靠買電、賣電獲取購銷差價的盈利模式，電網(wǎng)企業(yè)只收取“過網(wǎng)費”。這種改革的目的也是放開發(fā)電和售電環(huán)節(jié)，是否具備推而廣之的條件?
曾鳴：關鍵是過網(wǎng)費包括什么項目。普遍服務所需要的補貼如何包括在過網(wǎng)費中(如何核算，如何轉(zhuǎn)移支付以保證兼顧公平與效率)。深圳基本沒有交叉補貼，深圳用電結(jié)構缺乏典型性，深圳發(fā)電側(cè)的情況也與大部分省差異很大，同時，深圳的電網(wǎng)也不是一個完整的省級電網(wǎng)。所以，深圳的試點難以直接推廣。
應避免發(fā)電商操縱市場
根據(jù)《深圳市輸配電價改革試點方案》，在獨立輸配電價體系建成后，將積極推進發(fā)電側(cè)和銷售側(cè)電價市場化，鼓勵放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，打破電網(wǎng)壟斷電力銷售的格局。目前，國內(nèi)雖然有發(fā)電主體，但發(fā)電上網(wǎng)競爭格局沒有形成。如何促進發(fā)電側(cè)競爭?
曾鳴：目前國內(nèi)發(fā)電市場競爭不充分，很可能會出現(xiàn)發(fā)電商操縱市場的可能性。因此必須重新組合，盡可能規(guī)避發(fā)電商操縱市場的情況發(fā)生。
我們必須充分認識到，基于經(jīng)濟學理論和電力的物理特征，電力市場寡頭特征比任何其他商品市場要突出得多，因此電力市場的某些環(huán)節(jié)經(jīng)濟效率往往是不理想的，并且價格波動風險要比其他市場大得多。
發(fā)電競爭充分后，火電機組之間，以及各類能源品種(水、火、風、光)之間預計形成怎樣的競合關系?
曾鳴：關于各類電源的競合問題，更是一個既非常復雜又必須在市場模式、規(guī)則、結(jié)構設計的時候充分考慮的問題。
說它復雜主要體現(xiàn)在各類資源的成本特性、環(huán)境外部性以及對于電網(wǎng)安全運行的影響很不相同，而這些差異又比較難以僅僅通過市場價格信號來體現(xiàn)。因此，要想設計出一個合適的市場，以保證這些發(fā)電種類能在一個平臺上公平充分競爭并且實現(xiàn)優(yōu)勢互補，使得系統(tǒng)總體效益最大的目標是困難的。
說它必須則主要體現(xiàn)在，清潔的可再生能源的發(fā)展必須優(yōu)先保證，但是它又不能離開傳統(tǒng)發(fā)電所提供的調(diào)峰服務，實現(xiàn)“橫向源源互補，縱向源網(wǎng)荷儲協(xié)調(diào)”是我國面臨即將到來的“混合能源時代”在電力市場設計中必須考慮的重要因素。因此，各種發(fā)電權交易機制、需求側(cè)響應機制、輔助服務市場機制等等都必須在電力市場整體設計中加以考慮和協(xié)調(diào)，只有這樣，才能夠形成優(yōu)化的競合關系。
售電側(cè)改革在于提高效率
對于售電側(cè)實施改革并允許民間資本進入是本輪電改新方案的亮點之一。改革目的是形成多買多賣的市場格局，售電側(cè)改革方案應該如何設計?哪些企業(yè)或機構有機會進入售電領域?政府應該如何配套監(jiān)管?
曾鳴：售電側(cè)電力市場設計的基本原則：一是促進用戶不斷提高其用電效率，自覺優(yōu)化用電模式;二是引入競爭機制來促進售電機構為用戶提高用電效率，而不是激勵售電機構通過其他的不利于節(jié)能減排、不利于提高用電效率的促銷方式來增加售電量。因此，必須通過智能電網(wǎng)技術來引入需求側(cè)響應，并且對售電機構提供用電服務實行相關法律約束。
售電機構的盈利模式是：在促進用戶用電優(yōu)化、提高用戶用電效率、用戶降低電費支出的基礎上獲得更多的用戶。也就是說，售電機構要設法通過需求側(cè)響應使用戶提高用電效率，或者形成平坦化的用電負荷曲線，在此基礎上，售電機構可以從批發(fā)市場上購買較為平坦的用電負荷，也就是較低電價的電能，這樣售電機構可以獲利。
什么樣的企業(yè)或者機構能夠進入售電領域?主要應該是有能力促進用戶提高其用電效率，優(yōu)化用電模式的企業(yè)或者機構，并且這些企業(yè)或者機構能夠在市場中通過公平競爭的方式來提高用戶用電效率或者優(yōu)化用戶用電模式，在此基礎上它們能夠獲利。政府的配套監(jiān)管的重點是供電可靠性、用電效率改善的情況等。
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