經(jīng)過多年準(zhǔn)備，全國碳市場終于有望在2017年建立。電力行業(yè)作為最大的固定碳排放源必然納入其中。如何利用碳市場有效促進(jìn)電力企業(yè)降低碳排放應(yīng)得到碳市場規(guī)則設(shè)計充分重視。其中最應(yīng)重視的，就是隨著電力改快速推進(jìn)，需認(rèn)真分析其潛在影響，在碳市場規(guī)則設(shè)計中做出恰當(dāng)設(shè)置。
2015年3月，中央發(fā)布的電改“9號文”標(biāo)志著電力體制改革進(jìn)入新階段。在過去近一年半時間里，包括加快推進(jìn)輸配電價改革在內(nèi)的6個核心配套政策和一些其他配套政策陸續(xù)出臺;與此同時，輸配電價格改革試點也擴(kuò)大到了深圳、蒙西，以及18個省份在內(nèi)的20個地區(qū)，還有4個綜合改革試點區(qū)和2個售電側(cè)改革專項試點。毋庸置疑的是，電力體制改革已是離弦之箭，最終必將建立“主要由市場決定電力價格”的新機(jī)制，也將極大利好我國節(jié)能減排工作。綜合來看，“十三五”是電改攻堅期，也是碳市場開始運行的起步階段，如何讓碳市場在規(guī)則設(shè)計上與電力體制改革動態(tài)相容，是當(dāng)前迫切需要解決的挑戰(zhàn)。
電改迅速推進(jìn)，電價市場化取得初步成效
根據(jù)9號文精神，新一輪電改突出了“三有序、一獨立、三強(qiáng)化”的改革重點，其中“有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價”意味著電價最終將打破現(xiàn)行的政府指導(dǎo)定價機(jī)制，由供需雙方直接決定。盡管完全放開電價還不會一蹴而就，但從目前電改進(jìn)展看，隨著輸配電價格改革快速推進(jìn)，全面電價管制的必要性在逐步下降;其次，各地試點都在以大用戶直供為突破口，迅速提高直接交易電量的規(guī)模，逐步形成了管制電價和市場電價并存的靈活雙軌制，成為電價向市場化機(jī)制順利轉(zhuǎn)型的有效路徑;第三，2015年國家發(fā)改委發(fā)布新的煤電聯(lián)動規(guī)則，提出了明確的電-煤價格聯(lián)動計算公式，未來煤電上網(wǎng)電價和銷售電價將根據(jù)上年的煤炭價格走勢進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。這也為減排政策造成的煤價上升如何向下游傳遞提供契機(jī)。
綜合而言，隨著電改不斷深化，電價市場化已經(jīng)走在前面，這對于我國即將建立的碳市場具有重要意義。
定量分析表明，電價市場化對于提高碳市場有效性具有重要意義
電價市場化對于碳市場的減排作用主要有三個方面：一是促進(jìn)發(fā)電企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和優(yōu)化電源結(jié)構(gòu);二是促進(jìn)碳市場范圍內(nèi)的電力用戶節(jié)約用電;三是促進(jìn)碳市場范圍外的電力用戶節(jié)約用電。根據(jù)我國行政管理部門的職責(zé)分工，電源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化在很大程度上決定于能源主管部門對可再生能源發(fā)電的規(guī)劃，因此碳市場的作用更主要地應(yīng)體現(xiàn)為促進(jìn)下游用戶節(jié)電而帶來的減排。
應(yīng)用國家信息中心的可計算一般均衡模型(CGE)的定量分析表明，即使2017-2020年碳市場開始運轉(zhuǎn)，若存在電價管制，2020年的全社會電力需求也會比電價完全市場化的情景多1000億電量需求，相當(dāng)于增加1.4%，若這些邊際增量都由煤電發(fā)出，相當(dāng)于增加8200萬噸碳排放。因此電價市場化對于碳市場的有效性具有重要意義。若只是碳市場范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)(高耗能行業(yè))用電體現(xiàn)碳成本，全社會用電量相對電價完全市場化情景也會顯著增加，且碳市場涵蓋的企業(yè)范圍越小，用電量增加越多。因此盡量將碳市場中發(fā)電企業(yè)的碳成本通過電價調(diào)整傳導(dǎo)到所有下游用戶是充分發(fā)揮碳市場減排作用的必要條件。
另一方面，碳市場中的碳價反映了其中企業(yè)主體共同完成減排目標(biāo)的邊際成本，也是衡量碳市場設(shè)計規(guī)則有效性的重要指標(biāo)。完成相同的減排目標(biāo)，碳價格越低證明規(guī)則設(shè)計越有效，反之亦然。以我國自2017年開始的碳市場為研究對象，通過CGE測算，在相同減排目標(biāo)下，若存在電價管制，則碳價將比沒有電價管制的情況高18-32%。主要是因為電價管制限制了電力部門挖掘低成本減排潛力，相應(yīng)增加其他部門的減排壓力，進(jìn)而導(dǎo)致總體上減排成本上升。因此促進(jìn)電價市場化不但對電力行業(yè)減排有利，還將顯著降低碳市場其他企業(yè)的減排壓力。
碳市場的規(guī)則設(shè)計與電價市場化動態(tài)相容的政策建議
綜上分析，我國未來碳市場的規(guī)則不但需要考慮當(dāng)前電價管制的存在，還需要考慮電力改革的推進(jìn)，具有與電價市場化進(jìn)程動態(tài)相容的靈活性。為此建議：
(一)適應(yīng)電價市場化改革快速推進(jìn)的大趨勢，MRV規(guī)則上應(yīng)將發(fā)電產(chǎn)生的碳排放都計入電力部門。
如前所述，這種設(shè)置一方面能夠充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，把碳市場的減排效果向下游用戶傳導(dǎo)，最大限度保障碳市場減排效果;另一方面，由于無需核算每個用戶用電產(chǎn)生的碳排放，簡化了碳市場中企業(yè)的排放量核算方法，降低了監(jiān)管成本。公開數(shù)據(jù)表明，歐洲碳市場EU-ETS中，每個企業(yè)的年度碳排放核查成本超過25萬歐元;我國碳市場試點中企業(yè)的碳排放核查成本也要2-5萬元人民幣，其帶來的支出負(fù)擔(dān)不容忽視。簡化碳排放計算方法學(xué)，降低核查成本對激勵企業(yè)參與碳市場的意義越來越大。
我國2013年以來推進(jìn)的部分碳市場試點地區(qū)嘗試將企業(yè)用電產(chǎn)生的間接排放計入用電企業(yè)，同時為了避免重復(fù)計算，對本地發(fā)電企業(yè)僅計入自用電部分對應(yīng)的碳排放。這種做法實際受到試點的地域限制，是應(yīng)對我國之前電價管制的無奈之舉，不應(yīng)推廣。原因如下：一是對于整個碳市場而言，增加了企業(yè)碳排放的計算方法學(xué)和核查工作的難度，即增加了管理成本;二是人為在用電企業(yè)和發(fā)電企業(yè)之間分配發(fā)電碳排放量，這與由市場機(jī)制決定成本分擔(dān)的結(jié)果會存在差異。理論上，碳成本在用電企業(yè)和發(fā)電企業(yè)間的分配除了取決于碳排放量的分擔(dān)，還應(yīng)該取決于各自的減排成本和減排能力的差異。而充分挖掘低成本減排潛力更是我們采用碳市場而不是行政手段進(jìn)行減排的初衷所在。
因此，在全國碳市場的規(guī)則設(shè)計中，考慮到我國正在大力推進(jìn)的電價市場化改革，在發(fā)電碳排放量的核算和歸屬上應(yīng)將其全部歸入發(fā)電企業(yè)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行碳市場其他相關(guān)規(guī)則的設(shè)計。
(二)在當(dāng)前電價雙軌制中，將碳成本明確引入新的煤電聯(lián)動機(jī)制。
雖然通過市場交易完成的電量規(guī)模越來越大，但不可否認(rèn)，“十三五”基于發(fā)用電計劃實施的電量仍將占主要地位，而這部分電量的上網(wǎng)電價和銷售電價仍屬政府管制。雖然政府于2015年公布了煤電機(jī)組上網(wǎng)電價和銷售電價的計算公式，明確了煤電聯(lián)動的具體原則，但還沒有考慮火電企業(yè)未來的碳成本。因此，建議有關(guān)部門在明年碳市場建立之前對煤電聯(lián)動公式做出相應(yīng)調(diào)整，以確保煤電企業(yè)的碳成本能夠順利向下游傳導(dǎo);其次，當(dāng)前煤電聯(lián)動以年為周期進(jìn)行調(diào)整的設(shè)置可能也與碳市場中碳價格的波動性不匹配，建議適當(dāng)縮短電價調(diào)整周期。
(三)隨著電價市場化機(jī)制初步建立，電力部門的免費碳排放配額分配宜緊不宜松。
在電價完全市場化的環(huán)境下，電力企業(yè)可以通過電價調(diào)整向下游轉(zhuǎn)移部分碳成本，因此理論上不應(yīng)該給電力企業(yè)免費配額。但在當(dāng)前電價雙軌制環(huán)境下，為抵消發(fā)電企業(yè)應(yīng)該向下游傳遞但沒有傳遞出去的碳成本，應(yīng)賦予一定數(shù)量的免費配額。在“十三五”碳市場建設(shè)初期，應(yīng)以此為原則認(rèn)真核算并從緊給電力企業(yè)設(shè)置初始免費配額數(shù)量，避免過多發(fā)放。同時隨著市場交易電量比重不斷擴(kuò)大、以及煤電聯(lián)動機(jī)制的不斷完善，還要相應(yīng)減少免費配額數(shù)量。根據(jù)歐洲EU-ETS的教訓(xùn)，正是因為免費配額過多、配額收緊過程太慢，才始終令碳市場交易清淡，價格持續(xù)走低，以至市場對減排有效性的質(zhì)疑聲越來越大。考慮到我國電力企業(yè)的碳排放量遠(yuǎn)超其他行業(yè)，而且電力系統(tǒng)非市場化因素的影響依然很大，因此如不能在開始就“以壯士斷腕”的勇氣從緊設(shè)置免費配額規(guī)模，此后改革阻力可能更大，長期不利于碳市場發(fā)揮作用。
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