| 美國(guó)大氣排污許可證管理制度對(duì)中國(guó)的啟示 |
| 來(lái)源：《環(huán)境科學(xué)與管理》 時(shí)間：2019/9/6 9:29:20 用手機(jī)瀏覽 |
摘要：許可證制度是美國(guó)實(shí)施固定源監(jiān)管的主要工具,用于在環(huán)保部門(mén)和企業(yè)之間明確適用的大氣污染防治要求,并對(duì)企業(yè)的合規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行確認(rèn)。通過(guò)研究美國(guó)大氣固定源監(jiān)管排污許可證類型及要求、相關(guān)技術(shù)規(guī)定、監(jiān)測(cè)記錄申報(bào)要求等,提出中國(guó)在法律制度體系建設(shè)等方面可供借鑒的措施,對(duì)中國(guó)大氣質(zhì)量管理具有指導(dǎo)意義。
美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)可以在政府實(shí)施強(qiáng)力的大氣污染防治項(xiàng)目的同時(shí)保持健康成長(zhǎng)。研究表明，美國(guó)大約花了10 年時(shí)間，于1955 年通過(guò)了空氣污染控制法案，并于1990 年將空氣固定源排污許可證制度寫(xiě)進(jìn)清潔空氣法案( CAA) 修正案，美國(guó)《清潔空氣法案》于1990 年至2020 年間產(chǎn)生的公共衛(wèi)生和環(huán)境效益超出其成本近30 倍之多，其中大約85%的效益可歸功于造成細(xì)顆粒物污染的污染物水平的大幅降低。
近年來(lái)，江蘇省人口數(shù)量快速增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化程度不斷加深，由此帶來(lái)了能源需求的大幅提高及其引發(fā)的大氣污染問(wèn)題。2015 年，江蘇省年均PM2.5濃度為58 μg /m3，較2014 年和2013 年分別下降了12. 1%和20. 5%，但是全省和13 個(gè)地級(jí)市的PM2.5濃度仍然超出35μg /m3 的國(guó)家年均PM2.5濃度標(biāo)準(zhǔn)。在新的時(shí)代要求下，學(xué)習(xí)研究美國(guó)大氣排污許可證實(shí)施制度對(duì)于改善江蘇省空氣環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。
1 美國(guó)大氣排污許可證類型及要求
許可證制度是美國(guó)實(shí)施固定源監(jiān)管的主要工具，用于在環(huán)保部門(mén)和企業(yè)之間明確適用的大氣污染防治要求，并對(duì)企業(yè)的合規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行確認(rèn)。
美國(guó)大氣排污許可證主要分為預(yù)建許可證和運(yùn)營(yíng)許可證兩類。
1.1 預(yù)建許可證
在美國(guó)，新源審查項(xiàng)目( NSR) 要求固定排放源必須在建設(shè)施工開(kāi)始前取得一項(xiàng)許可證，可以確保新建或改建的工業(yè)設(shè)備保持最大程度的清潔生產(chǎn)。新源審查許可證詳細(xì)規(guī)定了新建或改建施工的許可范圍、排放限度以及排放源的運(yùn)行情況，側(cè)重于控制污染物新增排放量。
新源審查許可證共有三種。由于自身情況的不同，排放源可能需要申請(qǐng)其中一項(xiàng)或多項(xiàng)許可證:
( 1) 在大氣質(zhì)量達(dá)到美國(guó)《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的地區(qū)，新建大型排放源或進(jìn)行大規(guī)模改建的現(xiàn)存大型排放源必須申請(qǐng)“防止大氣質(zhì)量顯著惡化( PSD) 許可證”; ( 2) 在大氣質(zhì)量無(wú)法達(dá)到美國(guó)《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的地區(qū)，新建大型排放源或進(jìn)行大規(guī)模改建的現(xiàn)存大型排放源必須申請(qǐng)“未達(dá)標(biāo)區(qū)域新源審查許可證”( NA NSR) ; ( 3) 不受PSD或未達(dá)標(biāo)區(qū)域約束的固定排放源，可申請(qǐng)“非重點(diǎn)排放源新源審查許可證”。三種許可證的適用條件及主要排放要求見(jiàn)表1。
在美國(guó)，除特殊情況外，大部分新源審查許可證由州級(jí)或當(dāng)?shù)卮髿獗O(jiān)管部門(mén)頒發(fā)。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署在有關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)中對(duì)新源審查項(xiàng)目的基本要求做出了嚴(yán)格的規(guī)定，各州可以根據(jù)其大氣質(zhì)量管理的實(shí)際需求制定獨(dú)特的新源審查要求和執(zhí)行程序，但必須達(dá)到或超過(guò)美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署的要求。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署必須對(duì)州級(jí)實(shí)施計(jì)劃( SIP) 中的這些程序進(jìn)行審批。
1.2 運(yùn)營(yíng)許可證
在美國(guó)，《清潔空氣法案》的Title V 要求大氣污染物的主要排放源和一些其它的特定排放源申領(lǐng)運(yùn)營(yíng)許可證并按照其規(guī)定進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)許可證覆蓋各州全部的主要排放源，此外，部分非主要排放源包括面源及有害廢棄物焚化爐等也需要申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)許可證。目前，在美國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)大約有15 000 個(gè)主要排放源�！肚鍧嵖諝夥ò浮愤�要求這些持有“Title V許可證”的排放源至少每年按照許可證規(guī)定的要求進(jìn)行合規(guī)認(rèn)證，且必須定期更新運(yùn)營(yíng)許可證，一般為每五年更新一次。
運(yùn)營(yíng)許可證應(yīng)包含并明確以下內(nèi)容: 適用于該企業(yè)排放源的全部要求; 適用于該企業(yè)特定排放機(jī)組的全部排放標(biāo)準(zhǔn)、排放限值和平均值計(jì)算時(shí)段; 所有與排放標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的監(jiān)測(cè)、申報(bào)、數(shù)據(jù)記錄及測(cè)試方法以及該企業(yè)適用的其它合規(guī)執(zhí)行要求; 適用于該企業(yè)排放源的其它運(yùn)營(yíng)限值、設(shè)備或?qū)嵺`方案要求; 關(guān)于企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)其年度合規(guī)情況進(jìn)行認(rèn)證的要求; 根據(jù)排放量征收排污費(fèi)的要求。應(yīng)依照許可證項(xiàng)目的運(yùn)行成本確定適當(dāng)?shù)呐盼圪M(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn); 關(guān)于企業(yè)必須向環(huán)保部門(mén)報(bào)告違規(guī)行為的要求。此外，該項(xiàng)目應(yīng)具備特定的機(jī)制，允許: 對(duì)許可證條款進(jìn)行必要的修訂; 將許可證提交政府部門(mén)和社會(huì)大眾審閱; 以及在審批之前與可能受該排放源影響的下風(fēng)方向相鄰省市進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。
2 美國(guó)的大氣許可證制度體系
2.1 完善的技術(shù)體系
美國(guó)EPA 制定了國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、新( 固定)源排放標(biāo)準(zhǔn)、新源工作手冊(cè)、模式導(dǎo)則、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)導(dǎo)則等一系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，發(fā)布了排放清單、排放因子等一系列相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。整個(gè)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系技術(shù)導(dǎo)向明顯，行業(yè)劃分細(xì)致，結(jié)合州的實(shí)施計(jì)劃( SIP) 、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、許可證制度等政策措施，對(duì)固定源和移動(dòng)源分別進(jìn)行控制，形成了較為完善的大氣質(zhì)量管理體系。
2.2 明確的監(jiān)測(cè)、記錄及申報(bào)要求
監(jiān)測(cè)、記錄及申報(bào)要求是運(yùn)營(yíng)許可證的一個(gè)非常重要的組成部分，確保企業(yè)正確執(zhí)行其運(yùn)營(yíng)許可證的條款和相關(guān)的大氣污染防治法規(guī)。
監(jiān)測(cè)要求: 《清潔空氣法案》第70 部分規(guī)定了大氣排放許可證應(yīng)包含在適用的監(jiān)測(cè)和測(cè)試規(guī)定框架下，所有的監(jiān)測(cè)和分析程序或測(cè)試方法及足以確保排放源正確按照許可證條款執(zhí)行的合規(guī)認(rèn)證、測(cè)試、監(jiān)測(cè)和申報(bào)要求，1997 年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署頒布的《合規(guī)確認(rèn)監(jiān)測(cè)規(guī)定》確定了必要的許可證條款，主要包括: 經(jīng)監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)方法，包括監(jiān)測(cè)的績(jī)效參數(shù)等; 有效的績(jī)效參數(shù)范圍; 監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的性能和監(jiān)測(cè)點(diǎn)的具體位置; 質(zhì)量控制及質(zhì)量保證方案等。
記錄及申報(bào)要求: 在記錄方面，許可證應(yīng)歸納所有適用于排放源的數(shù)據(jù)記錄要求，并且在適當(dāng)時(shí)要求排放源提供強(qiáng)制性監(jiān)測(cè)信息的記錄。另外，記錄要求還規(guī)定許可證在適當(dāng)時(shí)應(yīng)要求“排放源”自監(jiān)測(cè)抽樣、測(cè)量、申報(bào)或應(yīng)用日算起，對(duì)所有強(qiáng)制性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和輔助信息的記錄至少保留5 年的存檔。
運(yùn)營(yíng)許可證條款規(guī)定持證人( 排放源) 至少每6 個(gè)月向發(fā)證機(jī)關(guān)申報(bào)其強(qiáng)制性監(jiān)測(cè)結(jié)果和其它進(jìn)行合規(guī)驗(yàn)證時(shí)必不可少的數(shù)據(jù)( 例如適用的實(shí)施方案的要求) 等。
2.3 多層次管理架構(gòu)
美國(guó)對(duì)大氣質(zhì)量實(shí)行分級(jí)管理和分區(qū)管理。分級(jí)管理是指在聯(lián)邦、州、地區(qū)、地方政府四個(gè)層次對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行管理，每一層次各有側(cè)重，層層銜接，形成了一套完整、全面、適用于空氣治理的法律體系。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)責(zé)對(duì)各個(gè)運(yùn)營(yíng)許可證項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管，并可廢除無(wú)法達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的許可證項(xiàng)目，其監(jiān)管內(nèi)容主要包括: 審核州級(jí)許可證項(xiàng)目提交的有關(guān)信息和修訂方案;定期審查各州級(jí)許可證項(xiàng)目; 審閱州級(jí)許可證草案并進(jìn)行評(píng)論; 審閱許可證要求的監(jiān)測(cè)報(bào)告或其它數(shù)據(jù); 州級(jí)層面主要職責(zé)是發(fā)布州級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定州級(jí)空氣質(zhì)量規(guī)劃( SIP) 并且提交至USEPA，監(jiān)管固定源并頒發(fā)許可證等。運(yùn)營(yíng)許可證頒發(fā)流程見(jiàn)圖1。全美每年大約頒發(fā)50 項(xiàng)新許可證，每年大約更新3 000 項(xiàng)許可證。運(yùn)營(yíng)許可證發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)向項(xiàng)目涉及的排放源征收許可證費(fèi)，以維持項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)，許可證費(fèi)一般按照各排放源的排污量進(jìn)行征收。
分區(qū)管理是指在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了州內(nèi)控制區(qū)和州際控制區(qū)，又將各控制區(qū)分為達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)，實(shí)施不同的控制對(duì)策。根據(jù)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，USEPA 在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了247 個(gè)州內(nèi)控制區(qū)和263 個(gè)州際控制區(qū)，其中州內(nèi)控制區(qū)由本州管理，州際控制區(qū)有幾個(gè)相關(guān)州成立的聯(lián)合委員會(huì)管理，以南岸空氣質(zhì)量管理局為例，自1977 年成立以來(lái)，區(qū)域內(nèi)人口增加了4 倍，機(jī)動(dòng)車數(shù)量增加了5 倍，經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)，但是臭氧峰值卻降低了3 /4，可見(jiàn)這樣差異化的控制管理，制定有針對(duì)性的污染防治措施對(duì)提升大氣環(huán)境質(zhì)量具有顯著意義，值得中國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。
3對(duì)中國(guó)大氣污染防治的啟示
3.1 從法律層面落實(shí)污染源的許可證管理
美國(guó)的許可證制度是作為一項(xiàng)貫徹執(zhí)行力度很強(qiáng)的法律制度，并且關(guān)于許可證管理的科學(xué)技術(shù)規(guī)范可以直接寫(xiě)入法律，增強(qiáng)法律可執(zhí)行性。相比之下，中國(guó)的許可證制度定位不明確，偏重于附屬制度，配套立法進(jìn)程緩慢，且缺乏配套實(shí)施的具體辦法和實(shí)施步驟，沒(méi)有可操作性，導(dǎo)致該項(xiàng)制度更多停留在紙面，無(wú)法貫徹實(shí)施。應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善立法，提高排污許可證管理的法律地位，加大執(zhí)法力度強(qiáng)化法律責(zé)任等建立執(zhí)行機(jī)制。
3.2 建立健全以排污許可證為核心的污染源環(huán)境監(jiān)管制度體系
美國(guó)的排污許可制度明確了適用于特定排污單位的所有環(huán)保要求，體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的動(dòng)態(tài)過(guò)程管理，反觀中國(guó)目前的排污許可證制度，在國(guó)家立法層面僅有原則性規(guī)定，還屬于定性化管理，缺乏定量管理及全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，排污許可制度實(shí)施基本流于形式，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用。
因此應(yīng)加快排污許可證制度改革，盡快頒布排污許可證管理法規(guī)，將排污許可作為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，整合銜接現(xiàn)行各項(xiàng)管理制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理，除了將企業(yè)應(yīng)遵守的有關(guān)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)、總量控制目標(biāo)寫(xiě)入排污許可證，還要將企業(yè)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中采用的治理技術(shù)、減排效果等作為管理內(nèi)容納入其中，并作為管理部門(mén)日常監(jiān)管的重要依據(jù)，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理制度新體系。
3.3 對(duì)污染源進(jìn)行科學(xué)精細(xì)化管理
美國(guó)在執(zhí)行排污許可證制度的過(guò)程中充分體現(xiàn)了精細(xì)化管理，不僅在許可證分類上對(duì)于空氣達(dá)標(biāo)區(qū)域和不達(dá)標(biāo)區(qū)域采用不同的要求，避免一刀切，而且針對(duì)每一類污染源也有詳細(xì)的技術(shù)導(dǎo)則和推薦技術(shù)作為指導(dǎo)。反觀中國(guó)在國(guó)家層面未建立起對(duì)于不同污染源的技術(shù)導(dǎo)則，使得管理和執(zhí)法過(guò)程中，缺乏科學(xué)指導(dǎo)，一刀切現(xiàn)象嚴(yán)重。應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)保科研咨詢等第三方機(jī)構(gòu)的作用，建立健全排污基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)及技術(shù)導(dǎo)則，使得企業(yè)能有針對(duì)性地守法和減排，有章可循。
4 結(jié)語(yǔ)
通過(guò)研究美國(guó)大氣固定源監(jiān)管排污許可證類型及要求、對(duì)大氣許可證制度的實(shí)施及監(jiān)管措施等，提出中國(guó)在法律體系、制度體系建設(shè)等方面可供借鑒的措施，對(duì)中國(guó)大氣質(zhì)量管理具有一定的參考意義。
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