中國有無必要對煤炭設定更嚴格的峰值限制？對這個問題的爭議越來越大。
國家發改委副主任解振華在11月25日國務院新聞辦的新聞會上指出，“十三五”期間能源結構當中煤炭的消費應該逐步降低。但到底煤炭的消費量什么時候達到峰值，取決于技術。
《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》(以下簡稱《行動計劃》)指出，到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右，其中煤炭占一次能源比重為62%，比“十二五”末的65%有所下降。
不過，最大的問題是，今年以來煤炭消費出現了罕見的負數。考慮到煤炭是整個碳排放的主力，這是否意味著整個煤炭消費，以及碳排放量的峰值正在提前到來，引起各方不同的看法。
根據煤炭部門公布的數據，2014年前三季度全國煤炭產量28.5億噸，同比下降1.28%；煤炭消費30.3億噸，同比下降1.2%，增幅與前10年平均9.93%相比，回落了11.3%。
全國工商聯環境商會秘書長駱建華指出，核心的問題是，下一步的經濟形勢如何。如果今后經濟持續放慢，那么煤炭消費將持續下來，如果是短期因素，則煤炭以及碳排放峰值還遠未到來。
“十三五”煤炭有望設總量控制
根據《行動計劃》，到2020年，中國一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右。
相比“十二五”能源規劃，新的《行動計劃》首次在能源總量控制的基礎上，增加了煤炭總量控制，而煤炭比重要下降到62%。此前“十二五”規劃只是提出，“十二五”能源消費總量年度控制在40億噸標準煤。煤炭消費占比為65%左右。
上述《行動計劃》指出，要合理控制能源消費總量，以較少的能源消費支撐經濟社會較快發展。著力優化能源結構，把發展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向。逐步降低煤炭消費比重，提高天然氣消費比重，大幅增加風電、太陽能、地熱能等可再生能源和核電消費比重。
國家發改委能源研究所研究員姜克雋指出，設定能源消費和煤炭消費總量指標，意味著“十三五”期間將實施能源和煤炭雙指標總量控制。“但是煤炭消費放慢，可能比想象的要快。”他說。
21世紀經濟報道獲悉，上述2020年煤炭消費總量達到42億噸的預測，主要是煤炭行業部門的樂觀預測。今年前三季度，煤炭公布的數字是，全國煤炭消費30.3億噸，同比下降1.2%，
國家發改委副主任解振華指出， 目前正在編制“十三五”規劃，有關規劃編制后，要經過人大審議，相應減排指標完成都是有法律約束力的，是在國內必須要執行、必須要落實的，這一點上沒有問題。
但他也指出，在結構調整的同時，能源供給還要得到保證，但排放會大大降低，“特別是煤炭消費，我想能源結構當中煤炭的消費應該逐步降低。”
他預計，“十二五”單位碳排放強度下降17%，以及2020年碳排放強度比2005年下降40-45%的目標，都有望完成。其中今年有望單位GDP能耗下降4.6%，碳排放強度下降5%。
2013年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降了28.56%，
是否現峰值存爭議
不過，2020年全國煤炭42億噸是天花板的峰值數字，還是短期低谷的數字，存在巨大爭議。
姜克雋指出，預計煤炭消費的峰值很快要到來，可能就在這一兩年。
原因是，目前煤炭產銷放慢，主要是國家大力實施產業結構調整，使得鋼鐵、水泥等重化工業放慢導致的。這些行業目前已經出現了嚴重的產能過剩。
下一步，除非國家有更大的投資項目，或者對已有的建設項目再實施大拆大建，否則煤炭不會有更高的需求了。相應全國碳排放峰值也會提前到來，比2030年要早。
而下一步即使經濟加快，也主要不是靠重工業增長，“因此煤炭再快速增長時期，不可能再有。”他說。
數據顯示，前三季度全國煤炭產量28.5億噸，同比下降 1.28%；煤炭消費30.3億噸，同比下降1.2%，增幅與前10年平均9.93%相比，回落了11.3%。
這與重化工業需求放慢有關。比如今年前三季度鋼鐵行業耗煤4.7億噸，下降1%；建材行業耗煤4.2億噸，增長0.2%；電力行業耗煤14.7億噸，下降1.8%。9月份重點發電企業日均耗煤296萬噸，為2011年以來的最低水平，同比下降了12.8%。
廈門大學能源研究中心主任林伯強認為，今年煤炭產銷變負，可能與經濟增速放慢有關，可能未來經濟好轉后，煤炭需求還會上升。
因此，2020年煤炭消費量42億噸不是峰值，峰值可能在2020年以后。然后碳排放峰值隨之到來。“今年經濟增速很慢，屬于特殊情況，很多企業煤炭庫存多，以后庫存消化完了，可能會增加煤炭需求。”他說。
截止今年前三季度，全國經濟增速為7.4%，相比去年、前年7.7%增速有所放慢。近期中央政治將討論明年的經濟工作，預計隨后中央經濟工作將召開，確定明年的經濟指標，屆時明年經濟預期好壞，將有所知曉。
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