近日，財政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2012年金太陽示范工作的通知》，正式開啟第四期“金太陽”屋頂工程。其中，對用戶側(cè)光伏發(fā)電項目給予7分/瓦的補貼，而這占到屋頂項目投資成本的50%左右。這讓身處“寒冬”的光伏企業(yè)感到了一絲暖意。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家認為，沿用舊的政策模式來扶持引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)，是光伏產(chǎn)業(yè)重走其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展老路的一個重要原因。應(yīng)結(jié)合新能源特性，出臺更多“造血”的產(chǎn)業(yè)政策，突破體制“網(wǎng)關(guān)”。
扶持
多政策“輸血”光伏業(yè)
據(jù)記者了解，“金太陽”示范工程從2009年7月啟動，其主要是針對終端的光伏補貼計劃，如在工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)進行集中建設(shè)的用戶側(cè)光伏發(fā)電項目，利用工礦、商業(yè)企業(yè)既有建筑等條件分散建設(shè)的用戶側(cè)光伏發(fā)電項目等。截至2011年第三期，“金太陽”示范工程已達到600兆瓦的規(guī)模。
而這一工程只是近些年國家“輸血”光伏業(yè)的政策之一。早在2009年3月，財政部就會同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推出了促進BIPV和光伏屋頂應(yīng)用的國家光伏補貼計劃。同年底，國家能源局舉行了甘肅敦煌10MW并網(wǎng)光伏發(fā)電項目的特許權(quán)招標。這一年可以說是中國光伏市場的轉(zhuǎn)折年，在這些光伏激勵政策的刺激下，2009年中國年度光伏新增裝機量達到160MW，超過了截至2008年底的累計安裝總量。
在2011年下半年中國光伏業(yè)遭遇寒冬后，相關(guān)扶持政策更是密集出臺。國家發(fā)改委提出，2011年7月1日以前核準建設(shè)、2011年12月31日建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項目上網(wǎng)電價統(tǒng)一核定為每千瓦時1.15元；國家能源局連續(xù)兩次上調(diào)光伏“十二五”發(fā)電裝機目標，規(guī)劃到2015年末達到1500千瓦，而年初設(shè)定的目標為500萬千瓦；財政部會同國家發(fā)改委、國家能源局共同制定《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，將可再生能源電價附加征收標準從4厘/千瓦時調(diào)整到8厘/千瓦時，按照這個標準，可再生能源電價附加費征收將超過380億。
“國家政策的出臺推動我國光伏裝機市場實現(xiàn)了跨越性增長，特別是去年上網(wǎng)電價政策的出臺，直接推動我國去年新增光伏裝機量達到2.5GW左右。”工業(yè)和信息化部賽迪智庫光伏產(chǎn)業(yè)研究所研究員江華在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說。
他同時指出，世界主要發(fā)達國家光伏產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，也都離不開相關(guān)扶持政策的推動。作為清潔能源產(chǎn)業(yè)，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)在上世紀末、本世紀初就開始受到日本、美國及歐洲各國重視，“強制光伏上網(wǎng)電價”、“稅收優(yōu)惠”、“凈電計量法”、“初裝補貼”等一系列光伏扶持政策相繼出臺，有效地刺激了市場需求，帶動了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
脫節(jié)
舊模式“難配”新能源
值得注意的是，這些政策并未改變中國光伏產(chǎn)業(yè)“兩頭在外”的尷尬境地，而且在政策實施的過程中，暴露出舊模式“難配”新能源、政策和市場脫節(jié)的問題。
中國有色金屬工業(yè)協(xié)會硅業(yè)分會向記者表示，政策出臺對于行業(yè)發(fā)展起到了利好作用。但目前政府支持更多停留在發(fā)電補貼上，而對于明確光伏發(fā)電強制性市場份額以及對光伏系統(tǒng)給予貸款、稅收及財政方面的支持尚無明文規(guī)定。
這種單純的輸血式補貼，對于光伏這樣的新興產(chǎn)業(yè)來說，是“飲鴆止渴”。中投顧問高級研究員李勝茂指出，目前國內(nèi)的補貼政策精確性不夠，“不管是有沒有核心競爭力的企業(yè)，都能領(lǐng)到補貼，這種補貼不僅沒有起到最大限度地激發(fā)優(yōu)秀企業(yè)的效果，反而成了維持落后生產(chǎn)力的推手。”
不僅如此，補貼標準和行業(yè)技術(shù)進步缺乏聯(lián)動性。國內(nèi)雖然逐年在降低補貼幅度，但這種下降的幅度多是人為制定，與技術(shù)進步帶來的成本下降比例并不緊密掛鉤。而且，與產(chǎn)業(yè)總量控制聯(lián)系也不夠“沒有從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度出發(fā)，將補貼比例與裝機容量結(jié)合起來考量”。
這些都給產(chǎn)業(yè)政策的實施留下了重大漏洞。2011年，與光伏電池快速降價相反，政策提出的是高額補貼，再加上地方的項目核準權(quán)限，引發(fā)西部數(shù)省區(qū)爆發(fā)性的大規(guī)模光伏電站建設(shè)熱潮，但因為與光伏中長期規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)銜接不力，“大躍進”式搶建的光伏電站最終面臨閑置“窩電”的嚴峻形勢。
此外，太陽能作為一種新能源，除了大家熟知的可再生永續(xù)利用和清潔外，還具有能量密度低、帶有隨機性和間歇性、尚不能商業(yè)化儲存的特性，“根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟約束條件，宜采用分散式、分布式開發(fā)方式，將其就地、就近利用。”國家能源局可再生能源司司長王駿曾撰文稱。
但事實上，政策引導(dǎo)的結(jié)果恰恰與此相反。“當(dāng)前的國家政策總是集中在某一個點上，永遠不是系統(tǒng)化的思維。”在某光伏企業(yè)的張總看來，中國的上網(wǎng)電價政策缺乏相應(yīng)的細則，例如沒有規(guī)定補貼截止日期，政策的不確定性增加。此外，上網(wǎng)電價沒有分區(qū)，于是大批發(fā)電站被集中建設(shè)到光照資源豐富的西部，但其內(nèi)部無力全部消化，最后又要向東部遠距離輸送。如此之下既浪費了資源，又使得成本大增，進一步降低了經(jīng)濟競爭力。
與此同時，作為分布式開發(fā)示范的“金太陽”工程，由于機制漏洞，并缺乏相關(guān)配套規(guī)范，也面臨著“隔靴搔癢”的問題。據(jù)中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟相關(guān)負責(zé)人介紹，目前包括若干產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍者在內(nèi)的一些公司已撤出了已獲“金太陽”計劃批準的工程項目，而主要原因就是補貼不足造成項目虧本。
而對于還要靠“金太陽”運轉(zhuǎn)的中小企業(yè)來說，面對肯定要賠錢的項目，唯有想盡辦法節(jié)省成本，甚至是偷工減料、以次充好，產(chǎn)生很多無法上網(wǎng)的廢電。
然而，更大的問題還在于并網(wǎng)難。很多屋頂光伏發(fā)電因為無法并網(wǎng)，只能閑置“曬太陽”。而且，本可用380伏電壓直接使用的分布式光電裝置，卻因“供電專營”的規(guī)定，被要求原地升壓至10千伏以上入網(wǎng)計價，再降回380伏按銷售價格結(jié)算，無端增加了大量輸變電投資。
地面建設(shè)的光伏電站也遭遇了類似的問題。張總告訴記者，他們公司自己運營的電站，有一部分到現(xiàn)在都沒能并到網(wǎng)。而且在并網(wǎng)的過程中，電力方案必須由電網(wǎng)的電力設(shè)計院來承擔(dān)才可以通過，這在無形中增加了并網(wǎng)的成本。
“并網(wǎng)難主要是體制方面的問題，并網(wǎng)侵犯了電網(wǎng)公司的利益，所以電網(wǎng)公司對于可再生能源并網(wǎng)的積極性不高，甚至阻礙可再生能源并網(wǎng)。”江華坦言。
李勝茂也提醒，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該充分借鑒風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，現(xiàn)在國內(nèi)光伏發(fā)電裝機容量比較小，并網(wǎng)難的問題還未凸顯出來，但需要“未雨綢繆”。
出路
突破體制“網(wǎng)關(guān)”謀發(fā)展
“整個光伏產(chǎn)業(yè)又在重走其它產(chǎn)業(yè)的老路。缺乏科學(xué)規(guī)劃、市場監(jiān)管不力、準入機制滯后，這一切導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能迅速膨脹直至過剩，并很快出現(xiàn)很多舊模式的弊端。發(fā)展到最后，產(chǎn)業(yè)競爭力越來越弱，在國際上叫得響的企業(yè)越來越少。”張總感嘆道。
2011年所遭遇的寒冬，將光伏產(chǎn)業(yè)“穿新鞋走老路”的模式問題暴露無遺。2012年，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨供需失衡嚴重、企業(yè)利潤空間不斷受擠壓、行業(yè)競爭愈加激烈、產(chǎn)業(yè)整合不可避免、國外資本入侵的嚴峻局面。在這種情況下，改變舊模式迫在眉睫。
眾多業(yè)內(nèi)人士認為，只有結(jié)合新能源特性，出臺更多“造血式”的產(chǎn)業(yè)政策，突破體制“網(wǎng)關(guān)”，才能增強中國光伏企業(yè)在全球中的競爭力。
“現(xiàn)階段新能源發(fā)展離不開政府補貼，但補貼政策要破除行政因素，體現(xiàn)效率原則，引進競爭機制，這樣才能激發(fā)企業(yè)自身的造血功能。”李勝茂指出，首先要實現(xiàn)總量控制，每年的補貼力度一定要和光伏發(fā)展的目標結(jié)合起來，而發(fā)展目標的制定，又要和電網(wǎng)的消納能力結(jié)合起來。更為重要的是，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定要把目標放在惠及普通老百姓的生活上去。其次，要像比利時等國的“綠色證書政策”一樣，用光伏發(fā)電的補貼設(shè)計出一種優(yōu)勝劣汰的機制，讓有限的資金運用到有真正核心競爭力的企業(yè)上去。
除此之外，中國有色金屬工業(yè)協(xié)會硅業(yè)分會表示，國家可考慮加大對國內(nèi)優(yōu)秀企業(yè)的扶持力度(包括貸款、收稅方面)，通過樹立標桿企業(yè)逐漸帶動行業(yè)技術(shù)進步，引領(lǐng)整個行業(yè)健康發(fā)展，增強中國企業(yè)在世界的競爭力。
而在江華看來，當(dāng)前我國光伏發(fā)電最核心的障礙還是光伏并網(wǎng)難，這有賴于從國家層面上推行電力機制改革，確定獨立的輸、配電價，還原電網(wǎng)企業(yè)的輸、配電功能，使壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分離，電力調(diào)度機構(gòu)與盈利主體分離，進一步加強政府監(jiān)管，實現(xiàn)電網(wǎng)的公平開放、公平接入，給可再生能源一個適宜的發(fā)展環(huán)境。與此同時，智能電網(wǎng)的建設(shè)要提速，從技術(shù)上加大并網(wǎng)的可能。
另外，規(guī)范行業(yè)發(fā)展、完善標準體系、推動技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展配套輔料與設(shè)備也是未來待解決的問題。中國光伏產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建議，國家制定出長遠、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策，而這些政策應(yīng)結(jié)合更多的市場機制，有清晰的執(zhí)行細節(jié)和評估程序。例如，設(shè)置可再生能源配額制度，以及光伏發(fā)電配額制度，從政策和制度上明確國家及地區(qū)電力組成中可再生能源，尤其是光伏能源所占比例。
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