國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家管網(wǎng)公司”）12月9日在京正式成立，據(jù)悉，國(guó)家管網(wǎng)公司主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管道、部分儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的投資建設(shè)，國(guó)家管網(wǎng)公司成立對(duì)于地下儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站等儲(chǔ)氣設(shè)施的運(yùn)營(yíng)模式有何影響？
優(yōu)先解決資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)與運(yùn)營(yíng)規(guī)則制定問題——訪國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心研究員、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師劉滿平
（來源：微信公眾號(hào)“能源研究俱樂部” ID：nyqbyj 作者：鄭徐光）
國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家管網(wǎng)公司”）12月9日在京正式成立，標(biāo)志著深化油氣體制改革邁出關(guān)鍵一步。國(guó)家管網(wǎng)公司掛牌成立后要優(yōu)先解決哪些問題，對(duì)市場(chǎng)格局帶來哪些影響，特別是儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式將發(fā)生哪些變化？如何對(duì)其監(jiān)管？圍繞上述問題，國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心研究員、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師劉滿平近日接受記者專訪，分享了他的深入思考。
據(jù)悉，國(guó)家管網(wǎng)公司主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管道、部分儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的投資建設(shè)，負(fù)責(zé)干線管道互聯(lián)互通及與社會(huì)管道聯(lián)通，形成“全國(guó)一張網(wǎng)”，負(fù)責(zé)原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度，定期向社會(huì)公開剩余管輸和儲(chǔ)存能力，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向所有符合條件的用戶公平開放等。
優(yōu)先解決資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)與運(yùn)營(yíng)規(guī)則制定問題
記者：
您認(rèn)為國(guó)家管網(wǎng)公司掛牌成立后要優(yōu)先解決的問題是什么？
劉滿平：
隨著人員安排陸續(xù)到位，國(guó)家管網(wǎng)公司要在做好天然氣冬季保供的基礎(chǔ)上，優(yōu)先解決資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)問題，其次是運(yùn)營(yíng)規(guī)則制定問題。
國(guó)家管網(wǎng)公司由國(guó)務(wù)院國(guó)資委、中石油、中石化、中海油共同出資，相應(yīng)持股比例分別為40%、30%、20%、10%。由于中石油掌握約70%的國(guó)家長(zhǎng)輸油氣管網(wǎng)，這些資產(chǎn)納入到國(guó)家管網(wǎng)公司，會(huì)超過其30%的持股比例，而中石化、中海油管網(wǎng)資產(chǎn)少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到20%、10%的持股比例，后續(xù)要以現(xiàn)金或其他資產(chǎn)方式進(jìn)行平衡。這個(gè)過程涉及資產(chǎn)作價(jià)評(píng)估，需要“明算賬”。
運(yùn)營(yíng)規(guī)則制定包括管道投資建設(shè)規(guī)則、管輸定價(jià)、管容分配、交易機(jī)制、信息公開、氣質(zhì)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面。僅管容分配上，要研究采用先到先得，還是其他方式，需要認(rèn)真研究。每個(gè)方面會(huì)涉及很多細(xì)節(jié)性問題。此外，要做好天然氣合同的銜接，尊重之前的合同。對(duì)于長(zhǎng)期進(jìn)口合同價(jià)格倒掛問題，政策上雖明確國(guó)家用股權(quán)收益來彌補(bǔ)政策性虧損，具體彌補(bǔ)多少也需由國(guó)家管網(wǎng)公司考慮。
過渡期間，建議國(guó)家管網(wǎng)公司繼續(xù)執(zhí)行之前的價(jià)格、規(guī)則等，不宜調(diào)整太大，等磨合成熟后再出臺(tái)新的規(guī)則，穩(wěn)妥推進(jìn)改革。
國(guó)家管網(wǎng)公司成立將重塑天然氣市場(chǎng)格局
記者：
國(guó)家管網(wǎng)公司成立將對(duì)天然氣市場(chǎng)格局帶來哪些影響？
劉滿平：
按照油氣體制改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路，國(guó)家管網(wǎng)公司成立將打破上中下游一體化的油氣體制，為形成X+1+X的市場(chǎng)格局奠定基礎(chǔ)，重塑天然氣市場(chǎng)格局，推動(dòng)整個(gè)天然氣市場(chǎng)化改革。1是“全國(guó)一張網(wǎng)”，全國(guó)統(tǒng)一高效集輸?shù)挠蜌夤芫W(wǎng)，形成強(qiáng)大的“中間”。上下游市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，形成X局面，上游是多元?dú)庠矗掠问墙K端銷售。
國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，將從資源、消費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施以及金融市場(chǎng)等方面影響我國(guó)天然氣市場(chǎng)。在資源端，由于政策放開，將會(huì)有更多有實(shí)力的市場(chǎng)主體進(jìn)入上游勘探開發(fā)和進(jìn)口LNG環(huán)節(jié)，促使大量LNG現(xiàn)貨、新簽中短期進(jìn)口合同涌現(xiàn)，利好國(guó)內(nèi)資源市場(chǎng)供應(yīng)。在消費(fèi)端，供氣主體進(jìn)一步增加，銷售范圍擴(kuò)大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加充分，由此可降低天然氣價(jià)格、促進(jìn)天然氣消費(fèi)。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，合理收益預(yù)期下，更多社會(huì)資本進(jìn)入天然氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將在一定程度上促進(jìn)管網(wǎng)、LNG接收站、儲(chǔ)氣庫(kù)等設(shè)施建設(shè)。在金融市場(chǎng)方面，有利于推動(dòng)天然氣現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)發(fā)展，同時(shí)借助上海石油天然氣交易中心等平臺(tái)讓天然氣產(chǎn)品定價(jià)更加合理。
分別來看，國(guó)家管網(wǎng)公司的成立對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游市場(chǎng)主體產(chǎn)生的影響包括：
對(duì)于上游油氣企業(yè)，一是失去管網(wǎng)及儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，影響企業(yè)收益，國(guó)家管網(wǎng)公司的股權(quán)紅利需要長(zhǎng)時(shí)間來兌現(xiàn)；二是由于上游勘探開發(fā)是高風(fēng)險(xiǎn)、高收益，資本、人才、技術(shù)密集的環(huán)節(jié)，短時(shí)間內(nèi)，更多的資本或者人員即使進(jìn)入，也不足以對(duì)其形成挑戰(zhàn)。
對(duì)于省級(jí)管網(wǎng)，未來國(guó)家管網(wǎng)公司會(huì)采用多種多樣的方式，促使省級(jí)管網(wǎng)納入到國(guó)家管網(wǎng)中來，形成全國(guó)“一張網(wǎng)”，但并不意味著所有省級(jí)管網(wǎng)都納入到國(guó)家管網(wǎng)公司，省級(jí)管網(wǎng)也可以單獨(dú)存在，但必須按照國(guó)家管網(wǎng)公司的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。這個(gè)過程會(huì)涉及國(guó)家管網(wǎng)與省級(jí)管網(wǎng)、國(guó)家管網(wǎng)與與地方政府的利益沖突。
對(duì)于城市燃?xì)馄髽I(yè)，一是可以進(jìn)入上游環(huán)節(jié)，獲得更多資源供應(yīng)；二是很多地方單一氣源供應(yīng)可變?yōu)殡p氣源、多氣源供應(yīng)；三是要面對(duì)上游油氣企業(yè)做大做強(qiáng)下游市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)；更長(zhǎng)期看，城市燃?xì)馄髽I(yè)也面臨管輸與銷售業(yè)務(wù)分離的改革挑戰(zhàn)。
對(duì)于油氣進(jìn)口商，只要能獲得國(guó)外油氣資源，并得到國(guó)家管網(wǎng)公司的剩余管容，就有機(jī)會(huì)直接對(duì)接下游客戶。
儲(chǔ)氣設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)將形成兩種模式
記者：國(guó)家管網(wǎng)公司成立對(duì)于地下儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站等儲(chǔ)氣設(shè)施的運(yùn)營(yíng)模式有何影響？
劉滿平：
分兩類看，一類是少量的劃歸國(guó)家管網(wǎng)公司所擁有（控股）的地下儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站，因?yàn)榘凑崭母镌O(shè)定目標(biāo)，國(guó)家管網(wǎng)公司不以買賣天然氣、不以價(jià)差為盈利模式，那么他所擁有的這類地下儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG接收站主要滿足應(yīng)急保供要求，其建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用會(huì)列入國(guó)家管網(wǎng)公司的準(zhǔn)許成本，收益也會(huì)列入準(zhǔn)許收益中，我們可以不用考慮。
另一類更受社會(huì)關(guān)注，即非國(guó)家管網(wǎng)公司所擁有（控股）的地下儲(chǔ)氣庫(kù)和LNG接收站。比如像中石油擁有的地下儲(chǔ)氣庫(kù)，原來是作為油氣管網(wǎng)附屬設(shè)施建設(shè)的，通過管輸收益補(bǔ)償投資經(jīng)營(yíng)成本，管網(wǎng)被拿出來以后，儲(chǔ)氣庫(kù)要單獨(dú)運(yùn)營(yíng)，中石油作為經(jīng)營(yíng)主體。這就需要對(duì)目前儲(chǔ)氣庫(kù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資機(jī)制、儲(chǔ)氣服務(wù)（儲(chǔ)氣設(shè)施注采、存儲(chǔ)服務(wù)等）價(jià)格和儲(chǔ)氣設(shè)施天然氣購(gòu)銷價(jià)格進(jìn)行一些調(diào)整，能夠讓儲(chǔ)氣庫(kù)運(yùn)營(yíng)盈利，如果不盈利，就不可能吸引其他資本進(jìn)入。
去年，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見》，明確儲(chǔ)氣服務(wù)（儲(chǔ)氣設(shè)施注采、存儲(chǔ)服務(wù)等）價(jià)格和儲(chǔ)氣設(shè)施天然氣購(gòu)銷價(jià)格由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，但從目前實(shí)際情況看，儲(chǔ)氣市場(chǎng)價(jià)格還無法由市場(chǎng)定價(jià)，一是投資運(yùn)營(yíng)主體比較少，二是盡管儲(chǔ)氣市場(chǎng)價(jià)格放開，但天然氣終端門站價(jià)格和居民價(jià)格還沒有完全放開，甚至受到一定制約，再者現(xiàn)有價(jià)格機(jī)制沒有體現(xiàn)儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)值。如果儲(chǔ)氣價(jià)格能體現(xiàn)調(diào)峰價(jià)值，給投資主體形成盈利預(yù)期，才會(huì)吸引社會(huì)資本進(jìn)來，促進(jìn)LNG接收站、地下儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)，這是一個(gè)核心。
就LNG接收站與地下儲(chǔ)氣庫(kù)相比較而言，社會(huì)資本可能會(huì)優(yōu)先選擇接收站建設(shè)，因?yàn)榻邮照窘ㄔO(shè)約束條件相對(duì)少，技術(shù)上成熟，建設(shè)周期短，地方積極性也比較高。
強(qiáng)監(jiān)管：監(jiān)管的市場(chǎng)化和市場(chǎng)化的監(jiān)管相結(jié)合
記者：如何進(jìn)行監(jiān)管，防止國(guó)家管網(wǎng)公司“一家獨(dú)大”，形成新的壟斷？
劉滿平：
做好監(jiān)管也是很重要的問題。從監(jiān)管體系建設(shè)上，要監(jiān)管的市場(chǎng)化和市場(chǎng)化的監(jiān)管相結(jié)合。監(jiān)管的市場(chǎng)化是指多機(jī)構(gòu)、多手段的監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。除了加強(qiáng)政府監(jiān)管以外，還要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、企業(yè)自律，多采用大數(shù)據(jù)、信息手段加強(qiáng)監(jiān)管。市場(chǎng)化的監(jiān)管是指劃分清楚政府與市場(chǎng)發(fā)揮作用的范圍，政府該管的就要管，不該管的就不要去管，政府管住壟斷性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。
從監(jiān)管內(nèi)容上，國(guó)家明確列出六大方面監(jiān)管，包括規(guī)劃落實(shí)、信息公開、管輸價(jià)格、安全運(yùn)營(yíng)、公平開放，以及資產(chǎn)與服務(wù)的監(jiān)管等，基本回應(yīng)了社會(huì)對(duì)成立管網(wǎng)公司監(jiān)管的主要關(guān)切。具體監(jiān)管措施還沒有明確，需要各方面積極研究。
我認(rèn)為，僅有這六大監(jiān)管還不夠，隨著實(shí)踐發(fā)展，還有其他方面需要監(jiān)管，比如說經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管，假如國(guó)家管網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)行為偏離了改革設(shè)計(jì)目標(biāo)，就需要進(jìn)行引導(dǎo)糾偏。
行業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)大改革、全開放、強(qiáng)監(jiān)管、多競(jìng)爭(zhēng)、降收益特征
記者：未來天然氣行業(yè)發(fā)展將呈現(xiàn)什么特征？
劉滿平：
未來天然氣行業(yè)將進(jìn)入一個(gè)大改革、全開放、強(qiáng)監(jiān)管、多競(jìng)爭(zhēng)、降收益的階段。大改革指行業(yè)大的體制改革；全開放指上下游環(huán)節(jié)全面開放，上游對(duì)社會(huì)資本開放，下游管網(wǎng)原來不允許外資持股的，這次改革明確說城市50萬以上人口可以由外商控股；強(qiáng)監(jiān)管是指加強(qiáng)市場(chǎng)秩序和壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，如上游區(qū)塊流轉(zhuǎn)退出需要進(jìn)一步監(jiān)管，下游燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)的監(jiān)管，還有對(duì)輸配環(huán)節(jié)成本監(jiān)管；多競(jìng)爭(zhēng)是指逐步形成X+1+X多元化市場(chǎng)體系，上游和下游多元市場(chǎng)主體，增加競(jìng)爭(zhēng)；降收益是指天然氣行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)收益逐步向社會(huì)平均收益靠攏，相比原來的行業(yè)高收益會(huì)有所下降。
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