“十三五”時期，是全面建成小康社會決勝階段，而生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、壓力巨大等突出問題，已成為短板和瓶頸制約。“十三五”期間，如何把藍圖變成現(xiàn)實，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活質量的增長點，成為展現(xiàn)我國良好形象的發(fā)力點?怎樣補齊生態(tài)環(huán)境短板，確保全面建成小康社會目標如期實現(xiàn)?生態(tài)周刊從本期開始推出系列報道，分析癥結，建言獻策。
“最大短板”
環(huán)境問題凸顯期、環(huán)保標準提高期，遇上了經(jīng)濟下行壓力加大，環(huán)境公共服務供需矛盾亟待解決
金秋，灰霾不時襲來。
10月15日至17日，全國多地遭遇入秋后的首場大范圍霧霾;23日至25日，京津冀及周邊部分城市再次出現(xiàn)空氣重污染過程。
空氣重污染，和不利氣象條件有關，但根本的原因，還是工業(yè)生產(chǎn)、機動車、燃煤等排放大量污染物，成為大氣環(huán)境“難以承受之重”。
五中全會對堅持綠色發(fā)展、推進美麗中國建設作出了全面部署。這讓人們對灰霾天越來越少、綠水青山越來越多，充滿期待。
“十二五”期間，黨中央國務院將生態(tài)文明建設提升到“五位一體”的高度，對加強生態(tài)環(huán)境保護作出了一系列新決策和新部署，《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》發(fā)布實施，新修訂的《環(huán)境保護法》自今年1月1日起施行，《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)……中國以前所未有的力度治理污染、保護生態(tài)，取得顯著進展。
“不過，我國環(huán)境形勢依然極其嚴峻。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南接受記者采訪時說，“主要污染物和二氧化碳排放量都居世界第一，處于排放高平臺期，對地下水、土壤和公眾健康的影響還在上升，生態(tài)系統(tǒng)功能十分脆弱。”
從發(fā)展形勢看，“十三五”時期，是資源能源支撐工業(yè)化完成、經(jīng)濟爬坡過坎、城鎮(zhèn)化進程推進的重要階段，帶來的污染排放新增壓力仍將處于高位水平。而前期快速工業(yè)化進程中累積的環(huán)境問題，數(shù)量巨大、成因復雜，尚未得到有效解決。新老問題、新舊壓力疊加，應對難度及風險明顯加大。
國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文對記者說，中國主要污染物排放總體上正進入跨越峰值并進入下降通道的“轉折期”，到“十三五”末，主要污染物排放的拐點可能全面到來。近幾年污染物排放總量將處于歷史高位，復合型污染的特征將更加明顯，很可能是環(huán)境質量狀態(tài)最為復雜、矛盾非常尖銳的時期。
讓常紀文感到擔憂的是，他在一些地方調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的粗放發(fā)展模式，適應不了嚴格的環(huán)保要求。由于經(jīng)濟下行壓力大，擔心企業(yè)關停影響地方稅收，從今年6月前后開始，一些地方的環(huán)保力度降下來了，放松了環(huán)境監(jiān)管。“環(huán)境問題凸顯期、環(huán)保標準提高期，遇上了經(jīng)濟下行壓力加大，解決起來難度更大。”
“隨著人們收入水平提升與中等收入人群數(shù)量擴張，環(huán)境公共服務需求日益增長與供給滯后之間的矛盾，正迅速上升為當今社會主要矛盾的突出表現(xiàn)形式之一。”環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤說，“預期至2020年，我國中等收入人群達到6億人左右，占比達到40%—45%，對環(huán)境安全、環(huán)境質量改善的訴求將更加強烈。”
王金南認為，“人民群眾對環(huán)境質量與環(huán)境健康安全的要求越來越高，環(huán)境質量與人民群眾的預期之間，差距將可能進一步拉大。從這點而言，環(huán)境質量有可能成為全面建成小康社會的最大短板。”
綠色發(fā)展
嚴防污染產(chǎn)業(yè)轉移到中西部地區(qū)，改革創(chuàng)新釋放環(huán)保“紅利”
“粗放型經(jīng)濟增長方式，是造成我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴重的根本原因。因此，轉變增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、推進國民經(jīng)濟綠色化，是環(huán)境保護的根本途徑。”吳舜澤說。
吳舜澤表示，實現(xiàn)國民經(jīng)濟綠色化，首先要用綠色、低碳和循環(huán)的理念改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提高國民經(jīng)濟的資源產(chǎn)出率，實現(xiàn)經(jīng)濟綠色化。其次要通過嚴格執(zhí)法和政策扶持，發(fā)展一批提供良好環(huán)境質量和生態(tài)服務產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，通過實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，帶動重大工程建設，將節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)業(yè)培育成新的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)綠色經(jīng)濟化。
目前，中西部地區(qū)以投資拉動經(jīng)濟粗放式增長的動能較強，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構偏向重化工的特征在延續(xù)。去年以來，環(huán)境保護部審批的重化工項目中，中西部地區(qū)項目投資占全國77.8%，其中今年第一季度上升至81.9%。
“我國區(qū)域發(fā)展階段參差不齊，環(huán)境保護的區(qū)域不平衡性加大，中西部地區(qū)作為我國的生態(tài)屏障，如果復制東部過去的粗放發(fā)展模式，將帶來更大的生態(tài)環(huán)境風險。”吳舜澤憂心忡忡地提醒，“中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感度高、監(jiān)管能力弱，環(huán)境保護壓力明顯加大。要守住中西部地區(qū)的環(huán)境準入條件和標準，嚴防污染產(chǎn)業(yè)轉移，保護好國家生態(tài)屏障。”
“我國主要污染物排放總量目前仍在千萬噸級，遠遠超過環(huán)境容量，產(chǎn)業(yè)結構與能源結構戰(zhàn)略性調(diào)整尚未完成，環(huán)境壓力依然超過環(huán)境承載，因此‘十三五’期間仍要實施主要污染物排放總量控制。”王金南說，但是，總量控制制度必須進行改革，要進一步突出區(qū)域性、行業(yè)性總量控制，與環(huán)境質量改善掛鉤，把提高環(huán)境質量作為核心。
生態(tài)文明制度體系不斷健全，有利于國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制正在形成。王金南認為，生態(tài)環(huán)境保護總體上進入一個變革期，環(huán)境治理手段呈現(xiàn)多樣化，環(huán)境治理模式出現(xiàn)多元化，環(huán)境管理能力逐步現(xiàn)代化，這些改革創(chuàng)新舉措將為環(huán)境保護釋放更多“紅利”。未來10年，絕大部分污染物排放量都將跨越“峰值”，生態(tài)系統(tǒng)將繼續(xù)得到改善。
增加投入
“十三五”環(huán)保投資預計將比“十二五”有較大幅度增長
目前，“十三五”環(huán)保規(guī)劃正在緊鑼密鼓地研究編制。其中，環(huán)保投資數(shù)額備受業(yè)界關注。
隨著近年來環(huán)保任務不斷增加，我國環(huán)保投資規(guī)模呈逐年遞增趨勢，投資規(guī)模增長較快，但與實際需求相比仍存在較大差距。現(xiàn)行統(tǒng)計口徑下，我國環(huán)保投資占GDP的比例在1.4%左右。2002—2013年，歐盟28國環(huán)保支出占GDP的比例在2%—2.28%之間。總體上，與發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家相比，我國環(huán)保投資占GDP比例不高。
“我國處于一個污染高度集中、投資高度需求的階段，目前的投資水平顯然不足以解決生態(tài)環(huán)境問題。奧運藍、APEC藍、閱兵藍等藍天保障模式，已經(jīng)證明了這一點。”王金南說。
“根據(jù)我們對環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的研究，我國要比較全面地解決生態(tài)環(huán)境問題，環(huán)保投資占GDP比例必須達到2%左右。”王金南表示，“十三五”期間，三大行動計劃的實施將進一步加大對環(huán)保投資的需求，環(huán)保投資肯定要比“十二五”有大幅度的增長。根據(jù)GDP增長預期以及環(huán)保投資占GDP比例分別達到1.5%、2.0%和2.5%三種情景，測算得到“十三五”環(huán)保投資在6萬億到10萬億元之間。
當前，環(huán)保投資存在投資效率不高、缺乏長期穩(wěn)定保障、吸引金融和社會資本投入的市場化機制尚不健全等問題。
王金南認為，針對上述問題，“十三五”期間要加強環(huán)保投資機制與政策創(chuàng)新。一是通過建立健全價格機制、收費機制和模式創(chuàng)新，建立社會資本環(huán)保投入的回報機制，積極推進環(huán)境領域PPP模式和環(huán)境污染第三方治理，構建多元化的環(huán)保投融資格局。二是加強政府投入的引導，優(yōu)化完善現(xiàn)有環(huán)保專項資金分配機制與使用方式，探索建立基于績效的資金分配方式，逐步從“補建設”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉變，提高資金使用效率。三是建立綠色金融體系，探索建立環(huán)境銀行，開展融資擔保、金融租賃、資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新，建立環(huán)境保護基金，提高環(huán)境保護項目融資支持能力。
“公眾對環(huán)境質量的期盼，有可能在一定程度上超越目前經(jīng)濟發(fā)展階段和資源環(huán)境稟賦，從而加大對環(huán)境狀況動態(tài)好轉的認可難度。”吳舜澤說，“做好生態(tài)環(huán)境可達、經(jīng)濟技術可承受、人民群眾可接受‘三可’之間的平衡，是‘十三五’規(guī)劃要破解的一個難題。”
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