■應構建統一協調的節能減排管理體制框架。繼續深化"大部制"改革，促進部門間職能的優化整合，構建一個責權利分明、各部門協調配合、各主體功能充分發揮的高效、廉潔、公正的節能減排管理體制框架。建議加快組建能源部，形成由國家發展改革委歸口管理，環境保護部和能源部主要負責，其他部委協助配合的部門組織架構。
■有些與節能減排管理相關的立法嚴重滯后，亟需重新修訂。以《環境保護法》為例，由于它是計劃經濟背景下的產物，缺乏對環境保護的市場機制考慮;同時，該法涉及的管理機構眾多，但對各部門職責界定不夠清晰，導致具體執法過程中經常產生職責交叉和相互推諉的問題。
■迫切需要出臺一部專門的"節能減排管理機構組織法",通過法律明確界定節能減排管理機構的基本組織形式、行政權的范圍、行政組織的規模等，以保持機構的穩定性和連續性。
建立和完善節能減排管理體制，是建立節能減排長效機制的重要組成部分，是保障"十二五"節能減排目標順利實現的制度前提。近些年來，我國節能減排管理體制建設取得了一定的進展，主要體現在以下四方面：一是設立了一系列專門應對氣候變化與節能減排的管理機構;二是通過"大部制"改革加強了節能減排管理機構;三是推進了節能減排相關法律制度體系的建設;四是積極開展了節能減排試點工作。總的來說，目前我國已初步建立了國家應對氣候變化與節能減排領導小組統一領導、國家發展和改革委員會歸口管理、各有關部門分工負責的節能減排管理體制基本框架，但與目標要求相比仍然存在一定差距。筆者試圖對我國現行節能減排管理體制存在的主要問題和面臨的主要難點進行剖析，以期為完善我國節能減排管理體制提供相關的政策建議。
機構設置隨意性較大 職能配置重復交叉
問題一，節能減排管理機構的設置。一是節能減排管理機構的設立和取消隨意性較大。以環保部為例，從1982年在城鄉建設環境保護部中內設環境保護局，到1988年從建設部分離出來成為國務院直屬機構，以及1998年國家環境保護總局升格為正部級機構，再到2008年組建環境保護部并成為國務院組成部門，這一系列的變化雖然體現了國家對環境保護工作的日益重視，但同時也反映出我國節能減排管理機構法律地位不穩定的現實。二是節能減排管理機構各部門間缺乏有效的協調溝通機制。我國雖然于2010年在國家應對氣候變化與節能減排領導小組框架內設立了協調聯絡辦公室，以加強部門間的協調，但由于歷史原因形成的部門利益格局，使得相互之間協調溝通存在不少困難。
問題二，節能減排管理職能的配置。一是各部門間職能配置存在重復交叉、職責不清現象。一方面，我國在節能減排管理機構的設立和調整過程中，只注重對新機構的授權，而沒有撤銷或沒有完全撤銷原部門的相關職能。如在環境監測方面，環保部、農業部、水利部都建有環境監測網，且對同一對象的監測數據有時會互相矛盾;另一方面，我國現行管理體制中管理主體眾多，分散在發展改革委、環保部、國土資源部、財政部、工業與信息化部、國家能源局、國家林業局等職能部門，但由于統管部門與分管部門間的職責分工不明確，容易導致管理缺位、錯位和越位。二是中央與地方的關系未理順，在一定程度上阻礙了節能減排相關政策的貫徹執行。以環境管理體制為例，由于我國一直實行的是條塊結合的管理體制，地方環保機構接受同級政府和上一級環保部門的雙重領導，但地方政府對同級環保機構享有財政經費權和人事任免權，而中央一級的環保部門僅享有業務指導權，使得中央對地方的監督效力不夠，往往導致地方政府為追求經濟發展而忽視環境保護。
問題三，節能減排管理體制運行的機制。一是節能減排管理機制和手段單一。目前我國的節能減排管理手段主要以行政手段或指令性控制手段為主，如節能減排目標責任制、"三同時"制度等，市場化、社會化的管理手段相對較少，目前碳交易市場也仍處于試點過程中。行政手段由于強制性、高效性、易監督性等特點在完成節能減排目標方面作用明顯，但隨著市場經濟的發展，其管理成本高、激勵弱和隨意性強的弊端也逐步顯現。以"十一五"時期為例，中央通過將節能減排績效與地方政府考核相掛鉤的行政命令方式來約束地方政府進而約束重點企業，但由于地方高耗能企業的生產規模與地方財政收入直接掛鉤，又缺乏相應的落后產能退出機制，使得企業和地方政府節能減排動力不足，出現"數字節能"和"數字減排"現象。二是節能減排管理缺乏公眾參與機制。無論是在節能減排立法方面，還是在節能減排管理方面，我國都主要是政府主導，缺乏社會公眾和非政府組織的積極參與。以能源行業為例，由于缺乏有效的法律程序制約，強大的行政權力與強勢的能源巨頭，可以在不經過民主論證和公眾參與的情況下，自行決定能源規劃、政策制定和重大項目審批，從而操控國家的戰略資源。此外，公民的環境知情權、環境參與權、生命健康權也未得到有效保護，使得我國節能減排的管理缺乏有效的外部監督，容易滋生以環境污染換取經濟利益的短視行為。
現有監督機制難以有效約束節能減排主體
難點一，既有部門利益格局短期內難以打破。我國目前節能減排管理中存在的各部門間管理職能交叉重疊、多頭管理，以及管理缺位、越位的問題，主要是由于長期以來形成的部門間利益分配格局難以改變造成的。以能源行業為例，2008年"大部制"改革中呼聲較高的能源部最終沒能推出，轉而批準成立國家能源委員會和組建副部級的國家能源局，主要也是因多方利益難以平衡而形成的一種折中方案。能源行業長期處于電監會、發展改革委、商務部等部委的多頭監管中，且又受中石油、中石化、國家電網公司等大型能源企業的制約，多方力量的制衡使得涉及既得利益的市場化改革舉步維艱。各部門對投資、價格、生產規模等權力競相爭奪，但對項目的事中事后監督與管理，對環境質量、資源保護等職責卻相互推諉，使得政府公共政策制定成本高、周期長，但效率卻相對較低。
難點二，中央權益與地方利益的矛盾不好協調。在節能減排過程中，中央和地方權益博弈的核心是中央節能減排的政策要求與地方政府GDP的利益訴求之間的矛盾。中央政府更多的是考慮通過節能減排實現科學發展，謀求全社會長期福利的最大化。而地方政府出于發展本地經濟的沖動，往往會選擇以犧牲部分環境利益來換取經濟增長，消極執行或不執行中央的節能減排政策。如許多地方的高耗能行業(火電行業、鋼鐵行業、水泥行業等)的節能減排政策執行受到阻礙，甚至出現一些地方政府直接干預環境和安全執法的現象，主要就是受到以GDP為導向的政績考核機制的影響。
難點三，行政管理體制改革中的"路徑依賴"較難突破。在節能減排管理體制方面，我國仍保留著一些傳統計劃經濟時代的觀念和做法，主要體現在以下兩方面：一是政府職能還未實現從"以經濟建設為中心"向"以公共服務為中心"轉變，環境保護、節能減排等公共服務職能雖然逐漸得到重視，但目前仍處于弱勢地位，在許多地方仍存在環境保護讓位于經濟發展的現象;二是我國節能減排管理體制在運行機制方面暴露的諸如管理手段單一、公眾參與機制缺失等問題，也與行政管理體制改革不徹底密切相關。市場手段、法律手段等在我國的重視程度還不夠，行政命令、強制性手段仍然占據主導地位;公眾參與、民主評議、非政府組織協調配合的多元化社會管理機制還沒有建立起來，導致節能減排政策的制定和實施難以體現民眾的意愿。
難點四，現有監督機制難以對節能減排主體實行有效約束。 我國雖然建立了節能減排考核指標體系，嚴格落實了節能減排目標責任，但是缺乏對節能減排實施的有效監督和管理，違法違規行為難以及時得到處罰與糾正。以減排監督管理為例，目前我國雖然在環保部設立了環境監察局，并成立了六大區域環保督查中心，初步形成了區域環境保護督查的新體系。但由于區域督查機構的執法缺乏高規格的法律、法規依據，加之與國家環保部以及地方環保管理部門的關系尚未理順，職能分工不明確，使得區域環保督查中心的身份地位模糊不清，影響了其督查工作的有效開展。一方面，環境保護部并沒有給予區域環保督查中心獨立的決策自主權;另一方面，地方政府擔心區域環境督查中心的監管會阻礙地方經濟增長，往往也會對區域環保督查機構采取抵制或不合作的態度，導致環保目標與責任難以落實。
難點五，相關法律法規不能滿足節能減排管理的需要。一是節能減排管理體制的機構設置、職責、編制等缺乏法律約束。目前在中央一級缺乏一部專門的"節能減排管理機構組織法",在地方也沒有關于節能減排管理機構設置的專門法規和規章。現有的機構設置、職責分工、人員編制主要以"三定"方案為依據，但"三定"方案并非法律規范文件，對不同部門的職責設定容易出現交叉重疊和矛盾沖突等問題。由于缺乏法律的約束，也會導致機構設置的穩定性較差，變動頻繁。二是有些與節能減排管理相關的立法嚴重滯后，亟需重新修訂。以《環境保護法》為例，由于它是計劃經濟背景下的產物，缺乏對環境保護的市場機制考慮;同時，該法涉及的管理機構眾多，但對各部門職責界定不夠清晰，導致具體執法過程中經常產生職責交叉和相互推諉的問題;此外，現行環境保護法未起到統領環境資源法律體系的作用，其內容僅局限于污染防治，缺乏對自然資源和生態保護的系統規定。三是節能減排管理的各項立法之間缺乏系統性和整體性，有些立法內容甚至相互矛盾。以能源立法為例，我國能源行業主要有四部單行法，《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》和《可再生能源法》，但這些法律由不同的部門制定，且是在不同時代背景下出臺的，雖然其中有些法律經過修訂，但彼此間仍相互割裂，甚至存在有些條款對立的問題。
構建統一協調的節能減排管理體制
首先，構建統一協調的節能減排管理體制框架。繼續深化"大部制"改革，促進部門間職能的優化整合，構建一個責權利分明、各部門協調配合、各主體功能充分發揮的高效、廉潔、公正的節能減排管理體制框架。共分為四個層次：第一個層次是國務院層次，具體機構為國家應對氣候變化與節能減排領導小組，它是節能減排管理體制的頂層機構，統籌協調與節能減排有關的一切重大事務。第二個層次是部委層次，建議加快組建能源部，形成由國家發展改革委歸口管理，環境保護部和能源部主要負責，其他部委協助配合的部門組織架構。第三個層次是地方政府層次，包括省、市、縣各級政府及其相關管理部門，與第一二層次具有對應性。第四層次是非政府層次，包括專家組織、煤炭、石油等能源行業協會、公眾的參與等等。
其次，明確各部門的職責與分工。在節能減排事務中，由國家發展改革委負責國務院節能減排工作領導小組的具體工作，主要發揮綜合協調功能。考慮到未來應對氣候變化的需要，確定國家發展改革委為溫室氣體自愿減排交易的主管部門。環保部則主要負責重大環境問題的統籌協調和監督管理，承擔污染減排方面的工作。應逐步將現有的林業、水利、海洋等部門的"生態化"職能納入"大環保"管理體制中予以重構和完善，由環保部統一監管，提高環保部對國家戰略、規劃、政策和重大問題的決策能力、監督能力以及協調能力。能源部作為能源管理的主要部門，重點承擔能源戰略、規劃和政策的制定，能源安全的保障、能源信息等的統計發布等職能。其他各部委如工業與信息化部、科技部、財政部、商務部、稅務總局、中國人民銀行、國家統計局、氣象局等則在國務院應對氣候變化與節能減排領導小組的統一指導下，發揮各自的優勢，積極配合相關部門的工作。地方政府層面除設立與中央各部委對口的節能減排管理部門外，應通過加快推進碳交易試點等，推進節能減排管理的市場化改革與探索。專家組織和行業組織等則依托國家氣候變化專家委員會等開展政策咨詢研究，為政府決策提供政策建議。
第三，建立全方位的溝通協調機制。建立健全中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府與非政府組織之間的溝通協調機制。一是在明確中央各部委職責和分工的基礎上，以國家應對氣候變化和節能減排領導小組框架內的協調聯絡辦公室為依托，加強中央部委之間的分工協作和有效溝通;二是通過定期或不定期地組織地方政府相應管理部門的管理人員進行集中學習培訓、中央政府部委赴地方調研等方式，加強中央政府和地方政府之間以及地方政府之間在節能減排管理方面的交流和學習;三是加強政府部門與非政府組織之間的溝通和協作，充分發揮公眾、專家組織和行業協會等非政府組織的作用。
第四，完善節能減排法律制度體系。法律制度體系的建設和完善是保障節能減排管理機構高效運轉的重要保障和基礎前提。首先，迫切需要出臺一部專門的"節能減排管理機構組織法",通過法律明確界定節能減排管理機構的基本組織形式、行政權的范圍、行政組織的規模等，以保持機構的穩定性和連續性。其次，要對節能減排管理領域現有的相關法律進行梳理，對不適應時代發展的法律進行廢止或修訂，目前最緊要的是盡快完成《環境保護法》的修訂，發揮其統領環境資源法律體系的作用，并與污染防治等各單向法法律制度進行有效銜接，注重對環境資源的市場機制進行構建，注重解決各部門權力交叉重疊、職責缺位的問題等等。再者，加快節能減排重點領域的立法建設步伐，尤其要積極推動出臺《能源法》，并在此基礎上，對《煤炭法》、《電力法》等子法進行修改和完善。此外，應盡快建立區域環境管理的法規體系，明確區域環保督查中心的權力依據，理順區域督查中心與環保部、各職能司局辦以及各省級環保部門的關系。
最后，建立健全有效的監督約束機制。建立健全中央對地方的監督約束機制，首先要明確中央政府和地方政府在節能減排管理方面的事權。建議按照中央和地方的財稅分配體制來劃分中央政府和地方政府的節能環保和污染減排事權，實施一級財權、一級事權的節能減排責任制度。除跨界、跨流域的環境污染問題外，應將污水處理、廢物處置等事務主要交由地方政府管理，中央政府則負責監管和協調。其次，繼續在基層開展節能減排管理體制的垂直管理改革試點，探索強化國家對地方的有效監督，進而保證中央節能減排政策的貫徹執行。再者，應改革現有的地方政府政績考核體系，將環境保護、節能減排等公共服務水平作為約束性指標納入進來，貫徹落實地方政府環保問責制度，最終實現政府職能的轉變。最后，應充分發揮區域環保督查中心的作用，在通過立法明確區域環保督查中心職責和權力的前提下，強化對地方政府的監督，增強國家層面的監管和協調能力。
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