全國人大常委會25日聽取國家發(fā)展和改革委員會主任徐紹史受國務院委托作的“十二五”規(guī)劃綱要實施中期評估報告的說明。
總的來看，“十二五”規(guī)劃綱要提出的主要目標、重點任務、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數(shù)達到預期進度，少數(shù)指標已提前完成目標。但受經(jīng)濟增長速度超過預期、產業(yè)結構優(yōu)化升級較慢、能源結構優(yōu)化調整進展不快、部分企業(yè)減排力度不夠等原因的影響，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結構、氮氧化物排放量等4個節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標實現(xiàn)進度滯后。
在建設生態(tài)文明、加大環(huán)境保護力度的背景下，4個節(jié)能環(huán)保約束性指標進度為何滯后?哪些因素制約了這些指標的完成?如何確保這些約束性指標在“十二五”期間順利完成?
調整產業(yè)結構告別“高耗能”“高污染”
歲末時節(jié)，我國中東部地區(qū)再次遭遇大范圍霧霾侵襲。25日下午，正當全國人大常委會聽取徐紹史作報告說明時，北京仍處于薄霧籠罩中。
導致霧霾的罪魁禍首就是污染物排放。氮氧化物排放上升、二氧化碳減排乏力，一大主因是產業(yè)結構調整缺乏力度。
國家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，“十二五”前兩年，我國累計淘汰落后火電1329萬千瓦以上、煉鐵4242萬噸、煉鋼3646萬噸、水泥4.3億噸。但是，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業(yè)產能過剩仍十分嚴重。
“推進產業(yè)結構優(yōu)化升級，壓縮過剩產能，改變能源消費結構，是防治污染的治本之策。”中國環(huán)境科學研究院院長孟偉說。
工業(yè)和信息化部部長苗圩表示，產能過剩既受經(jīng)濟周期波動影響，也有產業(yè)和市場內在規(guī)律因素，但根本原因還是相關體制機制不健全。
“部分行業(yè)產能嚴重過剩，很大程度上是因為地方政府行政力量在主導產業(yè)發(fā)展，化解辦法就是靠市場機制，使市場優(yōu)勝劣汰的作用發(fā)揮出來。”國務院發(fā)展研究中心產業(yè)經(jīng)濟研究部部長馮飛說。
專家指出，要如期完成“十二五”節(jié)能環(huán)保指標，必須以壯士斷腕的決心加速產業(yè)結構調整。在大氣污染嚴重的河北，政府提出到2017年削減鋼鐵產能6000萬噸、水泥6100萬噸、玻璃3000萬重量箱。
“我國將加大對嚴重產能過剩、高耗能、高污染行業(yè)的產業(yè)結構調整力度，幾年之內嚴禁新開工項目，除非是執(zhí)行等量或者減量置換的項目。”苗圩說。
改革能源消費結構降低污染物排放
今年6月17日，我國迎來首個“全國低碳日”。日益強化的資源和環(huán)境制約，讓人們清醒地認識到——當前高碳發(fā)展模式難以為繼，只有加快低碳發(fā)展，才能緩解國內資源緊缺和環(huán)境污染的嚴峻局面，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會發(fā)布的《中國煤炭工業(yè)發(fā)展研究報告》，據(jù)測算，2012年我國煤炭消費總量為35.2億噸。
“長期以來，煤炭在我國能源消費結構中占據(jù)重要地位，以煤為主的能源結構、傳統(tǒng)用煤技術造成的排放，是大氣污染治理的重點。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華認為，能源消費增長過快與能源消費結構不合理，是當前我國能源消費存在的兩大問題。
有專家指出，一方面，由于二氧化碳排放強度與能耗強度密切相關，能耗強度下降幅度滯后直接影響二氧化碳強度降低目標的實現(xiàn)進度;另一方面，水電開工及發(fā)電滯后、核電建設進展緩慢及光伏發(fā)電裝機量較小等因素，在一定程度上阻礙了能源消費結構進一步優(yōu)化。
為我國未來五年大氣污染防治勾勒路徑圖的《大氣污染防治行動計劃》提出，加快調整能源結構，增加清潔能源供應。明確要控制煤炭消費總量。到2017年，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負增長。
駱建華認為，改變能源結構的核心就是控制煤炭消費增長。新增的能源需求要依靠天然氣，以及風能、太陽能、核電等非化學能源來填補。“如果我們不從能源結構上入手調整，節(jié)能環(huán)保難以達到理想效果。”
加大約束性指標考核問責
嚴峻的資源環(huán)境形勢要求各級政府必須采取“鐵腕”來推進節(jié)能減排，然而目前一些地方政府對節(jié)能減排重視程度有所減弱。
國家發(fā)改委環(huán)資司負責人表示，一方面，“十一五”節(jié)能減排目標責任考核懲罰機制沒有完全落實到位，一些地方節(jié)能減排的壓力和動力不足，節(jié)能減排工作意識有所淡化，要求有所降低;另一方面，有的地方單純追求GDP增長，忽視資源環(huán)境承載能力和產能過剩的問題，盲目規(guī)劃建設“兩高一資”項目。“十二五”期間，許多地區(qū)還將建成投產一批高耗能項目，部分地區(qū)甚至出臺了針對高耗能行業(yè)的優(yōu)惠政策，給節(jié)能減排工作帶來很大壓力。
同時，我國節(jié)能評估與審查制度的約束作用尚未充分發(fā)揮。目前能評工作依據(jù)的《固定資產投資項目節(jié)能評估審查暫行辦法》屬于部門規(guī)章，法律效力不足。能評制度對抑制高耗能行業(yè)過快增長，控制能源消費增量的約束作用不夠。
“推動節(jié)能環(huán)保，地方政府不能一手重、一手輕。”駱建華表示，節(jié)能環(huán)保的約束性指標要納入領導干部的政績考核，占比應與經(jīng)濟指標相當，讓領導干部真正有動力去做。
近日，中央組織部已就改進政績考核發(fā)出通知，提出強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重。
“要強化目標責任，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，加強節(jié)能評估審查，將能效先進指標作為高耗能項目的審查紅線。”國家發(fā)改委環(huán)資司負責人說。
專家表示，對約束性指標未完成的地方政府，要追究相關領導責任，乃至承擔法律責任。
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