編者按：國網(wǎng)能源院企業(yè)戰(zhàn)略研究所主要圍繞電力市場模式與規(guī)則設(shè)計(jì)、市場建設(shè)、運(yùn)營分析及監(jiān)管等方面開展研究。近年來在中長期與現(xiàn)貨電能市場、輔助服務(wù)市場、容量市場、電力金融市場、發(fā)用電計(jì)劃放開、新能源參與市場、售電市場、碳市場、電力市場運(yùn)營評價(jià)與模擬仿真等方面開展了大量深入細(xì)致的研究工作。本專欄將圍繞我國電力市場建設(shè)的政策梳理、最新進(jìn)展、發(fā)展趨勢，以及電力市場建設(shè)運(yùn)行的關(guān)鍵問題等進(jìn)行分析，結(jié)合相關(guān)成果和研究思考與讀者進(jìn)行交流分享。
文章導(dǎo)讀：新一輪電力體制改革實(shí)施五年以來，我國電力工業(yè)格局正在發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，市場建設(shè)成效初步顯現(xiàn)，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本、促進(jìn)清潔能源消納、提高電力工業(yè)效率等改革紅利均得到了不同程度的釋放。在市場化改革帶來的諸多紅利之中，價(jià)格紅利作為直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的關(guān)鍵因素，受到了最為廣泛的關(guān)注。在當(dāng)前電力供應(yīng)寬松的環(huán)境下，降電價(jià)效果明顯，讓不少人誤認(rèn)為“電改就是降價(jià)”。本文分析電力市場化改革的外延和內(nèi)涵，認(rèn)為電改的重點(diǎn)在于建立科學(xué)的市場化定價(jià)機(jī)制，而不是簡單地將推進(jìn)改革、釋放改革紅利等同于降低電價(jià)水平，并針對打破省間壁壘、加強(qiáng)省市場統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)市場力監(jiān)測等關(guān)鍵問題進(jìn)行了分析。
電改，就是降電價(jià)？
（來源：微信公眾號“中國電力” ID:ELECTRIC-POWER 執(zhí)筆人：國網(wǎng)能源院企業(yè)戰(zhàn)略研究所 范孟華、馬莉、曲昊源)
價(jià)格紅利是深化電力改革中備受關(guān)注的部分。但其實(shí)，電改的內(nèi)涵和外延，比單純降電價(jià)要廣闊得多，需要兼顧安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、效率、民生保障等多重需求，短期內(nèi)的價(jià)格走勢既不是改革目標(biāo)，也不能作為改革成效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。電改的方向，應(yīng)該是建立完善的電力市場體系、構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制，充分體現(xiàn)電力的商品屬性，發(fā)揮好市場機(jī)制的決定性作用。
單純降價(jià)將擾亂市場秩序
建立合理的電力定價(jià)機(jī)制，必須遵循市場客觀規(guī)律，在政府的有效監(jiān)管下進(jìn)行，同時(shí)兼顧我國特殊國情下的電力普遍服務(wù)、交叉補(bǔ)貼、節(jié)能減排等需求。
新一輪電改的核心是還原電力商品屬性，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制，電改9號文提出的“三放開、一推進(jìn)、三強(qiáng)化”改革任務(wù)，均是圍繞建立有效競爭的電力市場結(jié)構(gòu)和市場體系而展開的。在可競爭的發(fā)售電環(huán)節(jié)，改革的目標(biāo)是推動現(xiàn)行的政府定價(jià)為主向市場定價(jià)為主轉(zhuǎn)變，電價(jià)的漲跌應(yīng)能夠合理反映電力商品的價(jià)值，體現(xiàn)不同電力產(chǎn)品的成本和電力供求關(guān)系，起到合理引導(dǎo)投資和消費(fèi)，優(yōu)化資源配置的作用。在市場環(huán)境下，電價(jià)波動將成為“新常態(tài)”，而價(jià)格高低并不能作為衡量改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。在受到政府管制的輸配電環(huán)節(jié)，價(jià)格的制定需要按照準(zhǔn)許成本加合理收益的方式進(jìn)行核定，在此基礎(chǔ)上根據(jù)供電成本差異、用戶用電特性等情況形成分用戶類別、分電壓等級的輸配電價(jià)體系，也不應(yīng)單純?yōu)榻祪r(jià)而降價(jià)。
科學(xué)合理電價(jià)機(jī)制的形成，需要進(jìn)一步明確政府與市場的定位，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)實(shí)施電力監(jiān)管，避免其對價(jià)格機(jī)制的行政干預(yù)。新一輪改革打破了我國長期以來電力行業(yè)計(jì)劃電量、政府定價(jià)的傳統(tǒng)模式。但目前在改革實(shí)施過程中，部分地區(qū)仍習(xí)慣性采取行政手段推進(jìn)改革，為追求地方經(jīng)濟(jì)利益而對價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行干預(yù)，例如在大用戶直接交易中，部分地區(qū)行政指定交易主體和電價(jià)降幅，影響了改革政策的有效落地和市場資源優(yōu)化配置作用的發(fā)揮。未來，隨著電力市場化改革的深化推進(jìn)，市場機(jī)制這個(gè)“看不見的手”和政府監(jiān)管這個(gè)“看得見的手”不能相互打架，而應(yīng)該相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，共同推動規(guī)范高效的市場體系構(gòu)建。
電力市場建設(shè)應(yīng)遵循的另外一條基本原則是公平競爭，具體而言，在追求改革紅利的同時(shí)不能以逃避交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)義務(wù)、可再生能源消納責(zé)任為代價(jià)。在當(dāng)前的改革過程中，部分自備電廠為了吸引周邊用戶、擴(kuò)大自供區(qū)域，通過逃避交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)義務(wù)、政府性基金等方式降低自身供電成本；部分地方政府以配售電改革試點(diǎn)為名，依托工業(yè)園區(qū)打造“低價(jià)洼地”，實(shí)質(zhì)上將導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼電費(fèi)沒有來源，勢必會推高園區(qū)以外用戶的電價(jià)水平，破壞了電力市場的公平競爭秩序。隨著改革的不斷深化，需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范改革行為，對“吃菜心”、不公平競爭等現(xiàn)象加強(qiáng)防范。
壁壘與壟斷成最大威脅
當(dāng)前我國正在加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，對于暢通國內(nèi)循環(huán)、形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場提出更高要求。充分發(fā)揮我國大市場優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源，是實(shí)現(xiàn)電改目標(biāo)、服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局構(gòu)建的正確途徑。實(shí)際上，市場范圍擴(kuò)大后，競爭將更為充分，也有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。但是，在推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系過程中，尚有如下幾個(gè)問題需要解決。
一是進(jìn)一步破除省間壁壘，推動資源大范圍流動和充分配置。我國能源供需逆向分布的稟賦，以及新能源大范圍消納利用的需求，客觀上決定了電力大規(guī)模跨區(qū)域輸送和消納是必由之路。然而，在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”、電力供需緩和的情況下，省間壁壘問題突出，部分地區(qū)嚴(yán)格管控省外購電量，除國家指令性計(jì)劃電量外，禁止向省外購電；部分地區(qū)要求壓低省外購電價(jià)格，致使價(jià)格方案協(xié)商困難，交易難以達(dá)成，制約了全國電力市場建設(shè)和資源的充分、高效配置。
打破省間壁壘的關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，減少地方政府的行政干預(yù)，具體可采取如下措施：在交易空間方面，逐步放開省間發(fā)用電計(jì)劃，擴(kuò)大市場化交易空間；在參與主體方面，進(jìn)一步放開用戶選擇權(quán)，允許用戶參與省間購電，通過組織開展省間發(fā)電權(quán)交易、省間輔助服務(wù)交易等方式，建立發(fā)電側(cè)的激勵(lì)機(jī)制，對受端利益受損的發(fā)電機(jī)組進(jìn)行補(bǔ)償；在政府意愿方面，探索建立省間交易利益補(bǔ)償機(jī)制，省間交易產(chǎn)生的紅利由送、受端省協(xié)商（或者按照強(qiáng)制比例）分配，提升政府接納省間送受電的積極性。
二是為了建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場，各省電力市場模式和規(guī)則應(yīng)充分考慮市場融合需要，具備良好的開放性、兼容性和可擴(kuò)展性。當(dāng)前，我國正處于省內(nèi)電力市場模式與機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵階段，為滿足資源大范圍優(yōu)化配置需求、便于各省市場融合開放，各省應(yīng)因地制宜、科學(xué)合理選擇電力市場模式，確保市場模式有良好的開放性、兼容性和可擴(kuò)展性。同時(shí)，充分考慮市場要素在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置的需要，省市場規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)在市場主體注冊、電價(jià)機(jī)制、交易平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面加強(qiáng)協(xié)同，并注重規(guī)范省間交易與省內(nèi)交易的時(shí)序銜接、接口標(biāo)準(zhǔn)等，做好省間省內(nèi)市場的銜接協(xié)調(diào)，為未來各省市場的統(tǒng)一融合奠定基礎(chǔ)。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，歐盟為了推動建立打破國界限制、促進(jìn)資源自由流動的統(tǒng)一能源市場，對成員國電網(wǎng)和市場運(yùn)行規(guī)則加強(qiáng)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。截至2017年3月，歐盟主導(dǎo)編寫的八個(gè)電網(wǎng)規(guī)則已經(jīng)全部獲得成員國認(rèn)可，歐盟層面的通用電網(wǎng)規(guī)則頂層設(shè)計(jì)基本完成。
三是妥善解決市場結(jié)構(gòu)問題，有效防范和監(jiān)測市場壟斷行為。我國發(fā)電側(cè)市場集中度較高，且存在進(jìn)一步提升的趨勢，可能引發(fā)市場力問題。目前，我國發(fā)電市場主要以幾大中央發(fā)電集團(tuán)和省能源集團(tuán)為主，在部分省份已存在發(fā)電企業(yè)寡頭壟斷形勢，出現(xiàn)了“價(jià)格聯(lián)盟”現(xiàn)象。例如，河南省2017年第三次雙邊協(xié)商交易中，部分售電企業(yè)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)可能已經(jīng)達(dá)成價(jià)格聯(lián)盟，統(tǒng)一降價(jià)為6厘/千瓦時(shí)，遠(yuǎn)低于售電企業(yè)的降價(jià)預(yù)期。同時(shí)，電力央企重組將進(jìn)一步加大市場集中度。
解決發(fā)電市場集中度高帶來的市場力問題，需要多措并舉、綜合施策：在市場范圍方面，推動全國電力市場建設(shè)，用市場機(jī)制打破省間交易壁壘，通過擴(kuò)大市場范圍降低單個(gè)企業(yè)的市場份額；在市場規(guī)則方面，完善最高限價(jià)、緊急干預(yù)等市場機(jī)制，運(yùn)用規(guī)則手段抑制市場力；在市場監(jiān)管方面，建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，加強(qiáng)對濫用市場力、惡意串謀操控市場等行為的監(jiān)測，加大處罰力度，加強(qiáng)信息披露監(jiān)管。
專家介紹
范孟華，國網(wǎng)能源院企業(yè)戰(zhàn)略研究所企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究室主任，博士，咨詢工程師（投資）。主要從事電力市場、電力改革、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面研究工作，主筆撰寫《國內(nèi)外電力市場化改革分析報(bào)告》（2015-2017年）、《國際電力市場建設(shè)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》（2019年）等多部著作，多次獲得中電聯(lián)中國電力創(chuàng)新獎(jiǎng)、國網(wǎng)公司科技進(jìn)步獎(jiǎng)和軟科學(xué)成果獎(jiǎng)等科研獎(jiǎng)勵(lì)。曾獲得“國家電網(wǎng)公司青年崗位能手”、“國家電網(wǎng)公司優(yōu)秀專家人才后備”等榮譽(yù)稱號。
馬莉，博士，教授級高工，國網(wǎng)能源院副總工程師、企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長，國家電網(wǎng)有限公司能源互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)研究院副院長，能源電力體制機(jī)制與政策研究領(lǐng)域高級專家。長期從事電力改革與電力市場、國資國企改革、企業(yè)戰(zhàn)略與規(guī)劃、電力行業(yè)政策等方面的研究工作，工作經(jīng)驗(yàn)豐富。曾獲得“中國電力優(yōu)秀科技工作者”、“最美國網(wǎng)人”、“國家電網(wǎng)公司勞動模范”等榮譽(yù)稱號。
曲昊源，國網(wǎng)能源院企業(yè)戰(zhàn)略研究所改革與市場研究室研究員。主要從事電力市場、輔助服務(wù)市場、電力體制改革等領(lǐng)域的研究，熟悉歐洲、美國等國外電力市場設(shè)計(jì)。曾主持、參與多項(xiàng)政府有關(guān)部門的委托項(xiàng)目以及國家電網(wǎng)有限公司重大科技項(xiàng)目、重大戰(zhàn)略課題、管理咨詢項(xiàng)目等的研究與管理工作，多次獲得國家電網(wǎng)有限公司軟科學(xué)成果獎(jiǎng)。
團(tuán)隊(duì)簡介：企業(yè)戰(zhàn)略研究所（以下簡稱戰(zhàn)略所）成立于2009年，原名為企業(yè)戰(zhàn)略與管理咨詢研究所，2010年12月單獨(dú)設(shè)立企業(yè)戰(zhàn)略研究所，是國網(wǎng)能源院核心研究所之一。經(jīng)過多年實(shí)踐和積累，在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、體制改革與電力市場、企業(yè)國際化發(fā)展等領(lǐng)域已形成顯著優(yōu)勢，培養(yǎng)造就了一支專業(yè)素質(zhì)高、研究能力強(qiáng)的研究咨詢隊(duì)伍。戰(zhàn)略所內(nèi)設(shè)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究室、改革與市場研究室、國際化發(fā)展研究室，共有32名員工，平均年齡32歲，其中博士27人，碩士5人，具有高級職稱12人，國家電網(wǎng)公司優(yōu)秀專家人才后備3人，是一只充滿活力、善于思考、凝聚力強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)。曾獲得“2010年度國家電網(wǎng)公司先進(jìn)黨支部”、“2011-2012年度國家電網(wǎng)公司科技工作先進(jìn)集體”、“2018年度國家電網(wǎng)有限公司先進(jìn)班組”、國網(wǎng)能源院“2011-2017年度先進(jìn)集體”以及“課題攻關(guān)黨員先鋒團(tuán)隊(duì)”等稱號。2016年，設(shè)立“馬莉勞模創(chuàng)新工作室”。
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