時(shí)值金秋，艷陽高照，順著“30、60目標(biāo)”掀起的低碳熱潮，全國碳市場推出重磅消息，生態(tài)環(huán)境部于10月28日就《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）和《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法（試行）》（征求意見稿）廣泛征求社會(huì)意見。
其中，《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）”（下簡稱征求意見稿）是在國家發(fā)改委2014年12月10日頒布的《全國碳排放權(quán)交易管理辦法》（下簡稱“舊版”）基礎(chǔ)上進(jìn)行的修訂，后者也將在征求意見稿正式公布后失效。在國務(wù)院《碳排放權(quán)管理暫行條例》尚未出臺(tái)的時(shí)候，舊版作為部門規(guī)章，指導(dǎo)了全國碳市場的前期建設(shè)。現(xiàn)在更新管理辦法，是否會(huì)作為國務(wù)院條例出臺(tái)前全國碳市場運(yùn)行的過渡規(guī)則？這恐怕是后續(xù)最值得關(guān)注的。
學(xué)習(xí)征求意見稿，自然免不了和舊版進(jìn)行比對(duì)。從框架來看，此次征求意見稿與舊版的7個(gè)章節(jié)名稱基本一致，但征求意見稿共51條，較舊版的48條增加了3條。其中第五章“監(jiān)督管理”增加內(nèi)容較多，充分體現(xiàn)了碳市場監(jiān)管機(jī)制的重要性。就具體內(nèi)容而言，征求意見稿與舊版相比有幾處明顯變動(dòng)：
管理層級(jí)由兩級(jí)調(diào)整為三級(jí)
舊版中，全國碳市場主管部門分為國務(wù)院碳交易主管部門（負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)，并對(duì)其運(yùn)行進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)）和省級(jí)碳交易主管部門（負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)）。
征求意見稿中，增加了市級(jí)碳交易主管部門，并對(duì)各級(jí)主管部門職責(zé)加以明確（根據(jù)第四條，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)制定全國碳市場統(tǒng)一的制度、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；省級(jí)負(fù)責(zé)組織開展本行政區(qū)域內(nèi)全國碳排放權(quán)交易數(shù)據(jù)報(bào)送、核查、配額分配、清繳履約等相關(guān)活動(dòng)，并進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)；市級(jí)負(fù)責(zé)配合省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門落實(shí)相關(guān)具體工作）。根據(jù)同時(shí)發(fā)布的征求意見稿編制說明，此舉是為了落實(shí)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》有關(guān)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制要求。同時(shí)在過去數(shù)據(jù)報(bào)送實(shí)踐中，地市級(jí)在組織企業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，本次的修改也是在法規(guī)上對(duì)地市作用的明確。
省級(jí)在配額分配方面或?qū)⒉辉傧碛凶灾鳈?quán)
舊版提到，“經(jīng)國務(wù)院碳交易主管部門批準(zhǔn)，省級(jí)碳交易主管部門可適當(dāng)擴(kuò)大碳排放權(quán)交易的行業(yè)覆蓋范圍，增加納入碳排放權(quán)交易的重點(diǎn)排放單位”、“各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實(shí)際，可制定并執(zhí)行比全國統(tǒng)一的配額免費(fèi)分配方法和標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格的分配方法和標(biāo)準(zhǔn)”。
征求意見稿則第十條規(guī)定，“省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的排放配額分配方法，向本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位分配排放配額”。因此，省級(jí)在覆蓋范圍方面將不再有自主權(quán)，而配額分配方面，若未來具體的配額分配方法不賦予省級(jí)自主權(quán)，則省級(jí)只能完全按照國家方法執(zhí)行。
核查工作將不再面向全部重點(diǎn)排放單位
舊版中，重點(diǎn)排放單位的排放報(bào)告均需由核查機(jī)構(gòu)審核，以確保排放數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，配額發(fā)放數(shù)量以核查報(bào)告提交數(shù)據(jù)為計(jì)算參考。
征求意見稿第二十六條提出“重點(diǎn)排放單位應(yīng)當(dāng)對(duì)排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)”，并通過違規(guī)罰款、信用監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督等方式，倒逼重點(diǎn)排放單位重視數(shù)據(jù)上報(bào)，如編制說明中所言，征求意見稿“將確保碳排放數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性的責(zé)任壓實(shí)到企業(yè)，由重點(diǎn)排放單位對(duì)排放報(bào)告的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。”依次規(guī)定，配額的發(fā)放數(shù)量將以企業(yè)提交的排放報(bào)告為計(jì)算參考，此舉無疑會(huì)敦促控排企業(yè)做好自身碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理。
此外，在“企業(yè)自證”的原則下，核查工作將不再面向所有的重點(diǎn)排放單位，而是由省級(jí)主管部門以“雙隨機(jī)、一公開”方式（隨機(jī)抽取核查對(duì)象，隨機(jī)選派檢查機(jī)構(gòu)或核查人員，核查情況及結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開）開展核查，核查結(jié)果如果與企業(yè)上報(bào)結(jié)果不一致的，將通知企業(yè)修改排放報(bào)告。
在當(dāng)前企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)尚未完全電子化、企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)尚未和其他數(shù)據(jù)交叉聯(lián)動(dòng)、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有待完善的當(dāng)下，直接隨機(jī)抽取核查對(duì)象而不是按照企業(yè)規(guī)模和數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來選擇，個(gè)人認(rèn)為還是存在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然此條是否通過，如何執(zhí)行仍有待觀察。但對(duì)核查行業(yè)來說，長期來看業(yè)務(wù)量將會(huì)不斷下降，一部分工作將會(huì)被環(huán)境信息管理平臺(tái)的人工智能替代。
核查經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)
舊版中未提及核查經(jīng)費(fèi)的來源。征求意見稿第二十八條提出，“省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供核查服務(wù)。”這與生態(tài)環(huán)境部在2019年4月公布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（征求意見稿）提到的“核查所需經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算安排，不得向重點(diǎn)排放單位收取任何費(fèi)用”相一致。核查費(fèi)用由政府承擔(dān)，可以有效避免核查市場無序競爭，從而保證排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。
另外，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門在開展核查時(shí)既可以利用生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)現(xiàn)有的隊(duì)伍力量開展核查，也可以通過政府購買服務(wù)方式委托社會(huì)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供核查服務(wù)。未來“國家隊(duì)”的下場究竟會(huì)對(duì)核查行業(yè)造成何種變化也值得關(guān)注。
CCER抵消比例明確
舊版中只規(guī)定了可使用CCER抵消部分排放量，而在征求意見稿中明確規(guī)定了“重點(diǎn)排放單位可使用國家核證自愿減 排量（CCER）或生態(tài)環(huán)境部另行公布的其他減排指標(biāo)，抵消其不超過 5%的經(jīng)核查排放量。用于抵消的 CCER 應(yīng)來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領(lǐng)域減排項(xiàng)目”。
這一條也進(jìn)一步堅(jiān)定了CCER的市場信心，希望國家盡快出臺(tái)CCER的改革方案，進(jìn)一步明確項(xiàng)目的限制時(shí)間、具體類型等抵消細(xì)節(jié)，真正發(fā)揮抵消機(jī)制對(duì)于減排項(xiàng)目的促進(jìn)作用。
未履約處以2-3萬元罰款并扣除下一年配額
作為部門規(guī)章，暫行辦法對(duì)拒絕履約行為只能除以行政處罰，在舊版中沒有規(guī)定明確的罰款數(shù)額，在征求意見稿中也僅規(guī)定2-3萬元罰款以及在下一年度扣除欠繳部分。對(duì)這一條款，筆者希望這是全國條例未能出臺(tái)的過渡性措施，畢竟對(duì)于電力企業(yè)動(dòng)輒價(jià)值幾十萬幾百萬的配額缺口而言，這一點(diǎn)懲罰實(shí)在是太微不足道了。
“環(huán)境信息管理平臺(tái)”成為協(xié)同治理的工具
征求意見稿提到，“重點(diǎn)排放單位，應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境信息管理平臺(tái)或生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的其他方式，向省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門主動(dòng)報(bào)告納入重點(diǎn)排放單位名錄”、“注冊(cè)登記結(jié)算系統(tǒng)應(yīng)與環(huán)境信息管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)連接，確保數(shù)據(jù)及時(shí)有效安全交互”、“生態(tài)環(huán)境主管部門可對(duì)核查技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查的時(shí)間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定記入環(huán)境信息管理平臺(tái)并予以公布”……根據(jù)編制說明，在對(duì)數(shù)據(jù)報(bào)送信息平臺(tái)進(jìn)行解釋時(shí)提到“按照我部信息化建設(shè)的‘四統(tǒng)一、五集中’工作要求開展全國碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送工作，依托‘全國排污許可證管理信息平臺(tái)’實(shí)現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送、監(jiān)測計(jì)劃備案、碳排放數(shù)據(jù)管理分析和數(shù)據(jù)核查監(jiān)管等業(yè)務(wù)功能，并逐步實(shí)現(xiàn)與能源、統(tǒng)計(jì)、電網(wǎng)、民航等外部數(shù)據(jù)庫的對(duì)接，抓取企業(yè)能耗、產(chǎn)品產(chǎn)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并進(jìn)行校驗(yàn)。”由此推測，環(huán)境信息管理平臺(tái)是在“全國排污許可證管理信息平臺(tái)”的基礎(chǔ)上，整合能源、統(tǒng)計(jì)、電網(wǎng)、民航等外部數(shù)據(jù)庫發(fā)展而來。在筆者看來，這是賣出了協(xié)調(diào)環(huán)境治理和應(yīng)對(duì)氣候變化的實(shí)際一步，為來協(xié)同工作提供了基礎(chǔ)工具。
除了以上比較重要的變化外，征求意見稿還有一些值得關(guān)注的地方。一是進(jìn)一步明確了國家和試點(diǎn)碳市場的關(guān)系，但過渡細(xì)節(jié)仍有待后續(xù)公布；二是規(guī)定了信息公開的內(nèi)容，但核心的配額總量和排放總量并未明確提出；三是征求意見稿未提及配額清繳時(shí)間，此前《條例》征求意見稿中提到“配額不足部分應(yīng)當(dāng)在當(dāng)年12月31日前通過購買等方式取得”，該表述曾經(jīng)引發(fā)對(duì)配額清繳時(shí)間的疑問，本次征求意見稿并沒做出明確。
具有更高法律層級(jí)的《條例》由于立法程序復(fù)雜遲遲未能出臺(tái)，因此盡早出臺(tái)《全國碳排放權(quán)交易管理辦法》能夠?yàn)槿珖际袌龈黜?xiàng)工作推進(jìn)提供重要支撐。本次征求意見稿的截止時(shí)間為11月11日，年底將至，征求意見稿的發(fā)布或許預(yù)示著全國碳市場將有更大舉動(dòng)，或許也預(yù)示著碳市場將于明年啟動(dòng)。后續(xù)的動(dòng)態(tài)，筆者也會(huì)和大家一起關(guān)注。
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