中國節(jié)能產(chǎn)業(yè)網(wǎng)訊 日前，中國行政學(xué)院舉辦了第一期低碳城市規(guī)劃與建設(shè)專題研討班。期間，來自３５個省區(qū)市有關(guān)地級市（地、州、盟）的政府市長（專員、州長、盟長），就“低碳約束下的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”問題展開了熱烈的討論。研討中學(xué)員認(rèn)為，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)做好節(jié)能減排，既是義務(wù)也是責(zé)任。但是，在實(shí)踐過程中，他們卻面臨加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低碳轉(zhuǎn)型的雙重壓力。
當(dāng)前，中國正處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)高速增長必然帶來溫室氣體排放的迅猛增長。地方政府面臨著加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與低碳轉(zhuǎn)型的兩難選擇。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
１．資源型城市、老工業(yè)基地、重化工業(yè)占比較大的地區(qū)，低碳轉(zhuǎn)型困難高于全國。大部分資源型城市，既是老工業(yè)基地，又是重化工業(yè)特別是煤電產(chǎn)業(yè)占比較大的城市，如邯鄲市、徐州市、榆林市、阿勒泰、海西州等地區(qū)，煤炭消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)總量的８０％。“十一五”以來，雖然單位ＧＤＰ能耗年年顯著下降，但由于底子差，基數(shù)大，時(shí)有反彈。這種以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，是低碳轉(zhuǎn)型的主要障礙。
２．欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在“低發(fā)展水平下的低碳排放基數(shù)制約”的矛盾。目前，阿勒泰、滁州等一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，總體碳排放水平低于全國水平，在低基數(shù)基礎(chǔ)上還要持續(xù)降低能耗比，是困擾這類地區(qū)建設(shè)低碳城市的突出問題。如滁州市人均能耗只有全國的４４％；單位ＧＤＰ能耗只是全國平均水平的８８％。從數(shù)據(jù)上看，滁州好像已經(jīng)是一個低碳城市。但深入分析，滁州碳排放水平低的原因，主要是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，消耗能源少的農(nóng)業(yè)占ＧＤＰ比重達(dá)２３．３％。在這樣的低基數(shù)基礎(chǔ)上還要持續(xù)降低能耗比，對滁州這樣正處于工業(yè)化加快推進(jìn)階段的地區(qū)，無疑是一個挑戰(zhàn)。
３．發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策手段單一。“十一五”期間，中國實(shí)現(xiàn)降低單位ＧＤＰ能耗２０％的目標(biāo)，主要依靠的是行政手段，即減排壓力主要依靠指標(biāo)的層層分解來約束地方政府和企業(yè)。由于激勵約束機(jī)制不健全，“獎勵少、懲罰多”，加之低碳技術(shù)的改造和應(yīng)用成本較高，不少中小企業(yè)缺乏發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動力。大型企業(yè)尤其是壟斷企業(yè)憑借其壟斷地位就能獲得超額利潤，能源環(huán)境成本的約束作用弱化，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的外部壓力不足，導(dǎo)致高能耗、高排放、高污染的現(xiàn)象仍然普遍存在。
４．現(xiàn)有的財(cái)稅體制不適應(yīng)低碳轉(zhuǎn)型。３５位市長幾乎一致認(rèn)為，在分稅制下，地方不發(fā)展經(jīng)濟(jì)就沒有稅收，就保不了穩(wěn)定，也保不了就業(yè)；而在短時(shí)間內(nèi)大幅壓低能耗排放，必然會制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響地方財(cái)稅增收。中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一、不匹配，不適應(yīng)低碳轉(zhuǎn)型。尤其是一些老工業(yè)城市反映，由于歷史原因，老工業(yè)城市多為貢獻(xiàn)型財(cái)政體制，上交國家多，地方留成少，長此以往，造成地方“轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)”的財(cái)力支撐條件不足。以淄博市為例，２００９年全市完成境內(nèi)稅收２６０億元，其中留歸地方的只有７４．６６億元，僅占２８．７２％。境內(nèi)特大型國有企業(yè)齊魯石化公司２００９年納稅總額達(dá)７５．８２億元，而地方分成部分只有４．２５億元，但同期齊魯石化公司的ＳＯ２和ＣＯＤ排放分別占到全市工業(yè)排放總量的２７％和１０％，這兩者之間顯然是極其不相稱的。
５．低碳城市建設(shè)缺乏“資金支撐和技術(shù)支撐”。從資金成本看，“十一五”期間，中國降低碳排放成本大約９４元／噸，這與我國出售ＣＤＭ的價(jià)格相當(dāng)。如果“十二五”時(shí)期，我國降低碳排放的成本也按此水平匡算，全國可能需要上萬億元的資金才能夠達(dá)到降低單位ＧＤＰ碳排放強(qiáng)度４０％—４５％的目標(biāo)。顯然，資金是低碳城市改造的主要約束因素。從技術(shù)條件看，目前國內(nèi)企業(yè)尚不具備對低碳技術(shù)設(shè)計(jì)、規(guī)劃及整個產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)現(xiàn)能力。近年來，盡管相繼出臺了一些鼓勵節(jié)能和低碳技術(shù)研發(fā)的優(yōu)惠政策，但各地區(qū)低碳技術(shù)研發(fā)和推廣能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，多數(shù)核心技術(shù)需要進(jìn)口，這在很大程度上制約了地方發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。
６．低碳經(jīng)濟(jì)缺少具體明確的政策法規(guī)支撐。目前我國較為完善的低碳城市標(biāo)準(zhǔn)是２０１０年３月１９日中國社科院公布的《評估低碳城市新標(biāo)準(zhǔn)體系》，但這只是倡導(dǎo)性的體系。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》是１９７９年制定的，最近一次修訂是１９８９年。２１年過去了，全國環(huán)保事業(yè)發(fā)展一日千里，而立法卻原地踏步，形同虛設(shè)。全國人大曾在２００２—２００８年間，不斷建議修改《環(huán)境保護(hù)法》，但是始終未達(dá)成一致意見。由于全國沒有專門的法律法規(guī)，也沒有相應(yīng)的保障機(jī)制，作為承擔(dān)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)任務(wù)的主要部門（如發(fā)展改革部門、環(huán)保部門、工信部門等），面對企業(yè)鉆空子、違法成本低的情況，無所適從。如果強(qiáng)行采取行政手段，又造成政府與企業(yè)甚至與老百姓的利益沖突，陷入“政府有壓力，企業(yè)沒壓力”的尷尬局面。
（作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）
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