成品油消費(fèi)稅率連續(xù)上調(diào)，折射出的是當(dāng)前我國嚴(yán)峻的財(cái)政壓力，反映了決策當(dāng)局調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的思路和方法，也預(yù)示了我國能源稅收制度改革的方向。當(dāng)前消費(fèi)稅存在征稅范圍太窄，對能源利用的控制度低；征收環(huán)節(jié)不合理；實(shí)行價(jià)內(nèi)稅等問題。十八屆三中全會(huì)提出調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，增加消費(fèi)稅引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)的作用。在此次原油持續(xù)下跌中，陸續(xù)調(diào)整征收范圍和稅率，或許為下一步調(diào)整征稅環(huán)節(jié)提供了機(jī)遇。
國際油價(jià)自去年6月下旬以來“跌跌不休”，國內(nèi)成品油零售價(jià)也隨之“12連跌”。然而，成品油消費(fèi)稅率與此同時(shí)連續(xù)3次上調(diào)，引發(fā)了社會(huì)各界的激烈爭議。贊同者充分肯定，認(rèn)為提高消費(fèi)稅對引導(dǎo)成品油消費(fèi)、促進(jìn)資源節(jié)約利用，治理大氣污染會(huì)有顯著作用；而質(zhì)疑者則認(rèn)為提高成品油消費(fèi)稅的法律程序存在瑕疵，難脫“與民爭利”之嫌。在此，筆者不討論調(diào)整稅收政策的對錯(cuò)，只想探討在其背后反映出什么樣的經(jīng)濟(jì)信號。很顯然，成品油消費(fèi)稅率連續(xù)上調(diào)，折射出的是當(dāng)前我國嚴(yán)峻的財(cái)政壓力，反映了決策當(dāng)局調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的思路和方法，也預(yù)示了我國能源稅收制度改革的方向。
我國財(cái)政收入過去十多年保持了兩位數(shù)以上的增長，2007年曾達(dá)增長32.4%的高峰。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長從高速轉(zhuǎn)為中低速，財(cái)政收入增速下行也將成常態(tài)。去年我國財(cái)政收入同比增長約8.6%，為1991年以來首度個(gè)位數(shù)增長，黑龍江、遼寧等省甚至已負(fù)增長。而作為財(cái)政收入主要來源之一的稅收，恰在此時(shí)還需為鼓勵(lì)一些新興行業(yè)發(fā)展而出臺(tái)較多稅收優(yōu)惠政策。2014年前三季度，全國稅收總收入同比增長 7.4%，比上年同期增速回落1.6個(gè)百分點(diǎn)。分季度看，呈逐季回落之勢。另一方面，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，出于民生需求和經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長”的需要，財(cái)政支出快速增長。尤其隨著我國環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻，能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)支出增幅更遠(yuǎn)大于財(cái)政支出增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國財(cái)政決算總支出 140212.10億，比2012年增長11.32%。其中，用于節(jié)能環(huán)保支出3435億，比2012年增長15.91%，占當(dāng)年財(cái)政總支出的2.45%。與減排治理相關(guān)的支出合計(jì)1914.24億，占節(jié)能環(huán)保支出的55.73%。
因此，為保證財(cái)政赤字穩(wěn)定在一定水平，不能不設(shè)法穩(wěn)定稅收收入增速。政府將目光投向其他稅種，寄望于通過提高某些稅種的稅率，維持整體稅收穩(wěn)定是無奈的選擇。因?yàn)樵跇?gòu)成中央稅收主要來源的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅四大稅種中，影響最小，最容易操作的是調(diào)整消費(fèi)稅。事實(shí)上，不只我國如此，各國也都一樣。例如，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)的國家為控制財(cái)政赤字，紛紛采取增稅措施，其中擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、提高消費(fèi)稅稅率就是重要選擇。
十八大報(bào)告正式提出要推進(jìn)能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)革命，去年6月，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)總書記又梳理了能源革命內(nèi)涵，提出以“能源消費(fèi)革命、供應(yīng)革命、技術(shù)革命、體制革命”等四大革命為核心的“能源革命”，不但首次將能源消費(fèi)革命與能源生產(chǎn)革命一起提升到國家長期戰(zhàn)略的高度，而且將其置于“四大革命”之首，提出“抑制不合理能源消費(fèi)”、“堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，有效落實(shí)節(jié)能優(yōu)先方針”，這是個(gè)重大變化。過去我們認(rèn)為能源是經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，能源必須保障經(jīng)濟(jì)增長，現(xiàn)在明確提出要控制能源消費(fèi)，就是說要將經(jīng)濟(jì)增長合理地控制在能源供應(yīng)條件和環(huán)境的要求下。2014年11月19日，國務(wù)院又印發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》，再次提出“減煤、穩(wěn)油、增氣”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整總體思路。
那么，如何實(shí)現(xiàn)“能源消費(fèi)革命”和“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”？首當(dāng)其沖的便是理順煤炭、石油、天然氣等不可再生能源與再生能源之間，煤炭、石油等傳統(tǒng)非清潔能源與天然氣、風(fēng)電等清潔能源之間的合理比價(jià)關(guān)系，進(jìn)而擺脫對煤炭、石油的過度依賴。由于油價(jià)持續(xù)下跌，如沒有行政措施干擾，很容易出現(xiàn)石油替代其他能源的現(xiàn)象，這將導(dǎo)致我國石油對外依存度持續(xù)升高，威脅能源安全。從這個(gè)層面講，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“能源消費(fèi)革命”和“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”的手段有四種：一是適當(dāng)控制煤炭、石油等能源價(jià)格的過度下跌；二是采取提高稅收等措施強(qiáng)有力地抑制不合理消費(fèi)；三是對清潔能源、可再生能源提供補(bǔ)貼或其他扶持措施；四是像北京那樣強(qiáng)制執(zhí)行“煤改氣”，采取行政命令，強(qiáng)制社會(huì)逐步擴(kuò)大清潔能源、可再生能源的使用范圍。第一種手段與“市場在資源配置中起決定作用”的精神相悖；第三種手段與我國新能源發(fā)展還處于初級階段的情況不符；而第四種手段會(huì)使社會(huì)成本大增，風(fēng)險(xiǎn)太大。相對合理的選擇，就只有提高消費(fèi)稅了。
從理論上講，能源體制是指一定區(qū)域內(nèi)能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運(yùn)行及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合，由“能源市場基本制度”、“能源市場競爭結(jié)構(gòu)”、“能源市場運(yùn)行機(jī)制”、“能源市場管理與監(jiān)管體制”四大基本要素構(gòu)成。其中，“能源市場制度”是指為保障能源市場穩(wěn)定、高效運(yùn)行所做出的一系列制度安排及執(zhí)行機(jī)制，包括作為法律規(guī)范、市場規(guī)則、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等。以上述定義分析，能源稅收制度屬于“能源市場制度”范疇，因此，能源稅收制度的調(diào)整也是我國能源體制改革的方向之一。
我國現(xiàn)行能源稅收主要包括資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等稅法中與能源相關(guān)的稅收內(nèi)容。具體到消費(fèi)稅，主要存在征稅范圍太窄，對能源利用的控制度低；征收環(huán)節(jié)不合理；消費(fèi)稅實(shí)行價(jià)內(nèi)稅等問題。現(xiàn)在僅對能源消費(fèi)中占較低份額的汽油、柴油征稅，未將不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高耗能產(chǎn)品、能源消耗品納入征收范圍；開征消費(fèi)稅的目的是調(diào)節(jié)消費(fèi)行為，其稅額理應(yīng)由最終消費(fèi)者承擔(dān)，但目前卻將征收環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)；由于成品油消費(fèi)稅實(shí)行價(jià)內(nèi)計(jì)征，即消費(fèi)稅也變成汽油售價(jià)的一部分，因此而需多繳納增值稅（17%），城建稅（市區(qū)7%），教育附加費(fèi)（3%），地方教育附加費(fèi)（2%）等，導(dǎo)致出現(xiàn)“稅上稅”的現(xiàn)象。
基于上述弊病，十八屆三中全會(huì)提出調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，增加消費(fèi)稅引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)的作用。在此次原油持續(xù)下跌中，陸續(xù)調(diào)整征收范圍和稅率，或許為下一步調(diào)整征稅環(huán)節(jié)提供了機(jī)遇。提高消費(fèi)稅征收額度，可在一定程度上降低調(diào)整環(huán)節(jié)后的征稅損失。若調(diào)整征稅環(huán)節(jié)，在一定程度上還可降低煉油企業(yè)稅負(fù)，調(diào)動(dòng)企業(yè)活力。
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