正當(dāng)國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)各試點(diǎn)工作如火如荼地開展時(shí)，全國(guó)碳市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)也已提上日程。
記者了解到，國(guó)家發(fā)改委已于今年2月份向世界銀行PMR基金提交了國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)的設(shè)計(jì)方案，并通過(guò)世行審議，得到了800萬(wàn)美元的資助。
世界銀行PMR基金全稱Partnership for Market Readiness（碳市場(chǎng)準(zhǔn)備伙伴），是一個(gè)基于國(guó)家層面的碳市場(chǎng)建設(shè)支持基金。在2010年的坎昆會(huì)議上，世行宣布啟動(dòng)PMR，旨在為基于市場(chǎng)的減排機(jī)制提供資金支持并建立知識(shí)共享平臺(tái)，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家利用本國(guó)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)減排。
在這份中國(guó)提交的方案中共包含八個(gè)模塊，闡述了建立全國(guó)碳市場(chǎng)的背景、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)設(shè)計(jì)的組成部分、中國(guó)市場(chǎng)所面臨的特殊問(wèn)題闡述和完成設(shè)計(jì)所需的詳細(xì)預(yù)算。其中提到了未來(lái)重點(diǎn)考慮納入的七個(gè)行業(yè)、配額分配方式和央企、電力兩大中國(guó)特殊情況。
方案初步估計(jì)，構(gòu)建全國(guó)碳市場(chǎng)需要超過(guò)一億美金，而目前已經(jīng)籌集了8600萬(wàn)美金。其中，中國(guó)政府已提供6600萬(wàn)美金，其中為七個(gè)碳試點(diǎn)提供了6000萬(wàn)，另外給予建設(shè)災(zāi)后恢復(fù)系統(tǒng)500萬(wàn)、自愿減排市場(chǎng)100萬(wàn)。而另外2000萬(wàn)美金則來(lái)自國(guó)際資助。
除方案提交方國(guó)家發(fā)改委外，來(lái)自清華大學(xué)、中創(chuàng)碳投和國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和合作中心、電力協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)和企業(yè)的專家也參與了方案的撰寫。
“中國(guó)的方案的確做得非常全面和深入，并且是一個(gè)能夠影響決策的方案。”PMR基金經(jīng)理王雪漫說(shuō)。
納入范圍關(guān)注七大行業(yè)
總能耗超過(guò)1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤：黑色金屬行業(yè)、化工業(yè)、非金屬礦物制品制造、熱電行業(yè)、石化行業(yè)、有色金屬行業(yè)和煤炭業(yè)。
建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)時(shí)，在什么范圍內(nèi)開展交易是設(shè)計(jì)方案中提出的第一個(gè)問(wèn)題。
首先是地域范圍。方案指出，目前政府的目標(biāo)是在2013至2015年間先運(yùn)行碳市場(chǎng)試點(diǎn)，隨后在“十三五”期間建立起一個(gè)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)。而本方案的最終目標(biāo)是為全國(guó)范圍內(nèi)碳交易系統(tǒng)的建立而制定計(jì)劃，因此將地域范圍確定為全國(guó)范圍內(nèi)。
而更需要研究的問(wèn)題是納入行業(yè)的取舍。從世界上現(xiàn)有的各碳市場(chǎng)運(yùn)行中可以看到，對(duì)于行業(yè)的選擇各有不同。比如RGGI（區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)）只包含電力行業(yè)，而其他幾個(gè)交易體系則都包含多個(gè)行業(yè)。其中，日本市場(chǎng)的主要交易實(shí)體是建筑業(yè)，而歐盟市場(chǎng)則分階段逐漸將工業(yè)領(lǐng)域納入進(jìn)來(lái)。
中國(guó)方案提出，在決定納入行業(yè)前，必須先研究各行業(yè)的MRV（Monitoring， Reporting， Verification；監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查）可行性，其成本效益對(duì)納入行業(yè)的選擇很重要。此外，各行業(yè)的排放現(xiàn)狀和趨勢(shì)也是需要掌握的基礎(chǔ)信息。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示，2009年工業(yè)行業(yè)中總能耗超過(guò)1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的行業(yè)共有7個(gè)，按照消費(fèi)量從高到低排序依次為黑色金屬行業(yè)、化工業(yè)、非金屬礦物制品制造、熱電行業(yè)、石化行業(yè)、有色金屬行業(yè)和煤炭業(yè)。
方案中稱，這些行業(yè)是最大的排放者、主要的溫室氣體生產(chǎn)者，因此也是中國(guó)需要重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的對(duì)象。
但是，這種行業(yè)劃分對(duì)實(shí)踐來(lái)說(shuō)仍然過(guò)于籠統(tǒng)。在劃分時(shí)，應(yīng)該不僅關(guān)注各行業(yè)的排放現(xiàn)狀，也要考慮將來(lái)的排放趨勢(shì)。
從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)繼續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)能源的需求也將增長(zhǎng)。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的過(guò)程中，持續(xù)增長(zhǎng)和剛性需求將成為中國(guó)能源消費(fèi)的兩大特征，因此排放增長(zhǎng)快速的行業(yè)應(yīng)成為關(guān)注對(duì)象，它們不僅是重要的排放源，也擁有巨大的減排潛力。
方案提出，目前國(guó)內(nèi)試點(diǎn)根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)狀況和能源結(jié)構(gòu)的具體情況設(shè)置了不同的納入企業(yè)范圍，這些經(jīng)驗(yàn)在建立全國(guó)碳市場(chǎng)時(shí)是值得考慮和學(xué)習(xí)的。
配額分配從中央到地方
地方政府將有通過(guò)調(diào)整系數(shù)獲得一定的靈活處置區(qū)間。
配額分配是整個(gè)交易體系中的重要問(wèn)題，它不僅對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作影響重大，往往也帶有一定政治性。中國(guó)的方案提出，在未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)中，可能采取由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)控，地方自行處理的配額發(fā)放方式。
在全國(guó)碳交易體系中，有三種配額發(fā)放方式可參考：一是國(guó)家主管部門決定一個(gè)統(tǒng)一的發(fā)放方案并直接下發(fā)到納入企業(yè)或設(shè)施中；二是中央政府把配額下放到地方，再由地方自行決定發(fā)放方式；三是中央政府首先決定配額發(fā)放方式，再把配額下放到地方，并給以地方一定的操作彈性。后兩種方案提出的基礎(chǔ)是碳強(qiáng)度目標(biāo)責(zé)任體系和地區(qū)管理機(jī)制。
根據(jù)目前的研究，一種可能的方案是溫室氣體排放企業(yè)或設(shè)施將由地區(qū)來(lái)管理，即省級(jí)政府本地對(duì)轄區(qū)內(nèi)排放企業(yè)或設(shè)施負(fù)責(zé)。而國(guó)家主管部門會(huì)規(guī)定統(tǒng)一的納入標(biāo)準(zhǔn)和配額發(fā)放方法。因?yàn)樵诓煌牡貐^(qū)存在巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異，所以地方政府將有通過(guò)分配因子的調(diào)整系數(shù)獲得一定的靈活處置區(qū)間。
在這一方案下，本地政府會(huì)在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)先進(jìn)行預(yù)分配，然后向國(guó)家主管部門遞交預(yù)分配結(jié)果。隨后主管部門會(huì)做出一些調(diào)整，并決定最后的分配方案。這也就是說(shuō)，未來(lái)將由國(guó)家層面來(lái)確定企業(yè)或設(shè)施的納入標(biāo)準(zhǔn)和配額分配方法，而地方政府則負(fù)責(zé)確定轄區(qū)內(nèi)的納入企業(yè)或設(shè)施、選擇調(diào)整系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)分配并向國(guó)家主管部門上報(bào)。
方案中說(shuō)，這只是一個(gè)基于目前研究成果的初步想法，而將來(lái)分配方法的確定需要進(jìn)一步研究。
央企、電力成為兩大研究重點(diǎn)
目前還沒(méi)有對(duì)央企如何參與到碳交易市場(chǎng)的系統(tǒng)研究。
在中國(guó)提交的方案中特別提到，央企和電力行業(yè)是中國(guó)建設(shè)碳交易系統(tǒng)所會(huì)面臨的特殊問(wèn)題。
截至方案提交時(shí)，中國(guó)一共有117家大規(guī)模的央企。這些央企在各行業(yè)扮演了重要角色，同時(shí)也是排放大戶。中國(guó)的方案稱，在過(guò)去的幾年中，央企已經(jīng)在減排方面做出了很大的努力，而對(duì)他們來(lái)說(shuō)，目前的技術(shù)和資金上的限制使得減排越來(lái)越難，要達(dá)到“十二五”規(guī)劃中的減排目標(biāo)將是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。因此，在考慮到央企的情況時(shí)，碳交易系統(tǒng)的設(shè)計(jì)應(yīng)該更具靈活性和激勵(lì)性。
和其他現(xiàn)在企業(yè)相比，央企在地域分布、所處行業(yè)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、能源消耗等方面都具有自己的特征。他們不僅在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)特殊的地位，而且對(duì)碳交易體系來(lái)說(shuō)，央企的參與對(duì)保證全國(guó)碳市場(chǎng)的效率和成功至關(guān)重要。
方案指出，央企的特點(diǎn)將會(huì)對(duì)碳交易體系的主要元素提出新的需求，因此全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)應(yīng)該把央企的特點(diǎn)考慮進(jìn)去。但問(wèn)題是，目前還沒(méi)有對(duì)央企如何參與到碳交易市場(chǎng)的系統(tǒng)研究，而這樣的深入研究對(duì)建設(shè)一個(gè)有效碳市場(chǎng)是非常重要的。
電力行業(yè)不僅是初次能源消費(fèi)的大戶，同時(shí)也是主要的二氧化碳排放者，其二氧化碳排放占到了中國(guó)化石能源消費(fèi)排放的40%。因此，電力是節(jié)能減排的重點(diǎn)行業(yè)，而為電力行業(yè)建立一個(gè)碳市場(chǎng)也顯得至關(guān)重要。
對(duì)于開展排放權(quán)交易，電力行業(yè)有一些絕對(duì)優(yōu)勢(shì)：比如，排放源單一并且大部分的碳排放來(lái)自煤炭燃燒、不同電力企業(yè)在減排成本上有所差異、整個(gè)行業(yè)幾乎沒(méi)有來(lái)自國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)，因此排放權(quán)交易不容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)或排放的轉(zhuǎn)移。
但方案同時(shí)提到，電力行業(yè)參與碳市場(chǎng)仍然面臨許多問(wèn)題。
首先，排放總量和納入主體該如何確定。排放目標(biāo)的確定應(yīng)建立在企業(yè)的排放數(shù)據(jù)上，但這一行業(yè)缺乏統(tǒng)一的測(cè)量和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，因此很難核查并保證數(shù)據(jù)的可信度。
而且，哪些排放主體應(yīng)該納入也很難界定，包括決定納入門檻和標(biāo)準(zhǔn)以及責(zé)任。
第二個(gè)挑戰(zhàn)是配額分配。如何公平的分配配額，使得其既能滿足減排目標(biāo)，又能調(diào)動(dòng)企業(yè)參與碳市場(chǎng)的積極性。
最后一個(gè)問(wèn)題就是建設(shè)和完善怎樣的法律、政策和保障系統(tǒng)來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)參與碳市場(chǎng)。
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