| 多地電力吃緊背景下，電力市場化改革邁開大步：電價能跌能漲 |
| 來源：澎湃新聞 時間：2021/10/13 7:49:54 用手機瀏覽 |
近年來最嚴峻的限電潮席卷全國20余個省份后，電力市場化改革邁出極為關鍵的一大步：除居民、農(nóng)業(yè)用電價格保持穩(wěn)定、仍執(zhí)行目錄銷售電價政策外，電價漲跌將由市場決定。
10月12日，國家發(fā)改委公布《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（下稱《通知》），明確四項重要改革措施，包括：有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價，燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場；將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍擴大為原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受上浮20%限制；推動工商業(yè)用戶全部進入市場，按照市場價格購電，取消工商業(yè)目錄銷售電價；保持居民、農(nóng)業(yè)用電價格穩(wěn)定。《通知》自2021年10月15日起實施，現(xiàn)行政策與該通知不符的，以該通知規(guī)定為準。
在當天舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委價格司司長萬勁松表示，此次改革是電力市場化改革又邁出重要一步，核心是真正建立起了“能跌能漲”的市場化電價機制。從當前看，改革有利于進一步理順“煤電”關系，保障電力安全穩(wěn)定供應；從長遠看，將加快推動電力中長期交易、現(xiàn)貨市場和輔助服務市場建設發(fā)展，促進電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，支撐新型電力系統(tǒng)建設，服務能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，并將對加快推動發(fā)用電計劃改革、售電側(cè)體制改革等電力體制其他改革發(fā)揮重要作用。
發(fā)電側(cè)：紓解煤電矛盾，全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價有序放開
《通知》要求，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價。燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場，通過市場交易在“基準價+上下浮動”范圍內(nèi)形成上網(wǎng)電價。現(xiàn)行燃煤發(fā)電基準價繼續(xù)作為新能源發(fā)電等價格形成的掛鉤基準。
“基準價+上下浮動”，是2019年10月印發(fā)、2020年開始執(zhí)行的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價定價機制。按照當時的規(guī)定，基準價按各地現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，具體電價由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等通過協(xié)商或競價確定。該政策的最初出臺，發(fā)生在2018年、2019年政府工作報告連續(xù)要求降低一般工商業(yè)電價的大背景下。彼時，該機制特別強調(diào)“2020年電價暫不上浮”，特別要確保工商業(yè)平均電價“只降不升”。
兩年過去，上述電價機制面對的行業(yè)環(huán)境，已經(jīng)發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。
當時，全國電力供需相對寬松、燃煤機組發(fā)電利用小時數(shù)低于正常水平。而今年以來，全球能源行業(yè)出現(xiàn)新的變化，國際市場能源價格持續(xù)走高，部分國家電力價格大幅上漲；國內(nèi)煤炭、電力供需持續(xù)偏緊，煤價持續(xù)走高，煤電企業(yè)陷入“成本倒掛發(fā)電、全線虧損”的狀態(tài)，一些地方出現(xiàn)限電限產(chǎn)。10月8日國務院常務會議作出專門部署，提出在保障安全生產(chǎn)前提下推動煤礦增產(chǎn)、優(yōu)先保障煤炭運輸、實施稅收金融等政策支持煤電企業(yè)增加電力供應、改革完善煤電價格市場化形成機制等一系列舉措，部署做好今冬明春電力和煤炭供應保障工作。
在新的電力供需形勢下，新的電價機制應運而生。
《通知》要求，將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍由現(xiàn)行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受上浮20%限制。電力現(xiàn)貨價格不受上述幅度限制。
在電力供應緊張形勢下，向上浮動范圍的擴大，有助于切實疏導煤電企業(yè)的成本壓力。
國家發(fā)改委價格司副司長、一級巡視員彭紹宗表示，有序推動全部燃煤發(fā)電電量進入市場形成市場交易電價，將上下浮動的范圍擴大為原則上均不超過20%，用電多的高耗能行業(yè)市場電價不受上浮20%限制，有利于更好地發(fā)揮市場機制作用，讓電價更靈活反映電力供需形勢和成本變化，在一定程度上緩解燃煤發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難、激勵企業(yè)增加電力供應，抑制不合理電力需求，改善電力供求狀況，更好保障電力安全穩(wěn)定供應。
華北電力大學教授張粒子撰文分析稱，目前我國各省煤電機組上網(wǎng)電價都實行雙軌制，即一部分上網(wǎng)電量執(zhí)行政府定價、另一部分上網(wǎng)電量的價格通過市場交易形成；同時，一部分工商業(yè)用電實行市場定價，另一部分工商業(yè)用電執(zhí)行政府制定的目錄銷售電價。這種發(fā)用電價格雙軌制，是電力市場建設舉步維艱的主要原因。而市場交易價格上下浮動范圍小，甚至只允許向下浮動，則與當前煤電成本大幅度上漲、電力供不應求的市場供需狀況不相適應。
“放開全部燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價、擴大電力市場交易價格上下浮動范圍，電力現(xiàn)貨市場價格不受上下浮動范圍不超過20%的限制，使電力市場價格合理地反映市場供需狀況及其變化，是有效破解當前掣肘電力市場機制發(fā)揮優(yōu)化配置資源、促進電力平衡作用的關鍵，有助于保障電力安全穩(wěn)定供應。”張粒子說道。
澎湃新聞注意到，實際上，今年煤價大幅上揚并維持高位運行后，多地電力市場的燃煤發(fā)電交易電價已出現(xiàn)上浮，打破了電價“只降不漲”的思維定勢。
比如今年7月，內(nèi)蒙古自治區(qū)工信廳、發(fā)改委發(fā)布《關于明確蒙西地區(qū)電力交易市場價格浮動上限并調(diào)整部分行業(yè)市場交易政策相關事宜的通知》，明確自2021年8月起，蒙西地區(qū)電力交易市場燃煤發(fā)電電量成交價格在基準價的基礎上可以上浮不超過10%。8月4日，寧夏回族自治區(qū)發(fā)改委印發(fā)《關于調(diào)整2021年電力直接交易有關事項的通知》，對寧夏今年8-12月電力直接交易有關事項予以調(diào)整，允許煤電交易價格上浮，煤電月度交易價格在基準價的基礎上可以上浮不超過10%。湖南省發(fā)改委9月27日印發(fā)《關于完善我省燃煤發(fā)電交易價格機制的通知》，提出自10月起，將在確定電力市場交易基準價格的基礎上，引入燃煤火電企業(yè)購煤價格作為參數(shù)，按一定周期聯(lián)動調(diào)整交易價格上限，建立與煤炭價格聯(lián)動的燃煤火電市場交易價格上限浮動機制。
中金公司在研報中分析稱，隨著電力供應形勢逐步趨緊，今年7月份以來，內(nèi)蒙古、寧夏、上海、山東、廣東、安徽、湖南等地區(qū)陸續(xù)發(fā)文，宣布今年四季度煤電市場交易價格上限允許最高上浮10%。根據(jù)廣東電力市場最新成交結果，在允許價格上限上浮10%后，10月份月度競價成交價格已達到+4.53分/kWh，即10%上漲空間全部用滿。
萬勁松在會上介紹稱，2019年，國家發(fā)改委出臺了《關于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導意見》，將實施多年的燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價機制，改為“基準價+上下浮動”的市場化電價機制，各地燃煤發(fā)電通過參與電力市場交易，由市場形成價格。“基準價+上下浮動”市場化電價機制的實施，有力推動了電力市場化進程，2020年超過70%的燃煤發(fā)電電量通過市場交易形成上網(wǎng)電價。
他說，按照電力體制改革“管住中間、放開兩頭”總體要求，此次改革，在“放開兩頭”方面均取得重要進展，集中體現(xiàn)為兩個“有序放開”。
其中，在發(fā)電側(cè)，有序放開全部燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價。我國燃煤發(fā)電電量占比高，燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價在發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價形成中發(fā)揮著“錨”的作用。目前，已經(jīng)有約70%的燃煤發(fā)電電量通過參與電力市場形成上網(wǎng)電價。此次改革，明確推動其余30%的燃煤發(fā)電電量全部進入電力市場，這樣將進一步帶動其他類別電源發(fā)電電量進入市場，為全面放開發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價奠定堅實基礎。
用電側(cè)：取消工商業(yè)目錄銷售電價，按照市場價格購電
《通知》要求，各地要有序推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場，按照市場價格購電，取消工商業(yè)目錄銷售電價。目前尚未進入市場的用戶，10千伏及以上的用戶要全部進入，其他用戶也要盡快進入。對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價格主要通過場內(nèi)集中競價或競爭性招標方式形成，首次向代理用戶售電時，至少提前1個月通知用戶。已參與市場交易、改為電網(wǎng)企業(yè)代理購電的用戶，其價格按電網(wǎng)企業(yè)代理其他用戶購電價格的1.5倍執(zhí)行。鼓勵地方對小微企業(yè)和個體工商戶用電實行階段性優(yōu)惠政策。
取消工商業(yè)目錄電價，是2020年底五部門聯(lián)合發(fā)布的《關于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中業(yè)已確定的改革任務，該文件指出，“平穩(wěn)推進上網(wǎng)電價機制改革，有序放開各類電源上網(wǎng)電價，完善跨省跨區(qū)電力價格市場化形成機制。有序放開除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務以外的用電價格，逐步取消工商業(yè)目錄電價。完善峰谷分時電價政策，健全差別電價機制。深入研究并逐步解決電價政策性交叉補貼問題。”
發(fā)布會上，萬勁松表示，此次改革在用電側(cè)有序放開工商業(yè)用戶用電價格。目前，大約44%的工商業(yè)用電量已通過參與市場形成用電價格。此次改革，明確提出有序推動工商業(yè)用戶都進入電力市場，按照市場價格購電，取消工商業(yè)目錄銷售電價。尚未進入市場的工商業(yè)用戶中，10千伏及以上的工商業(yè)用戶用電量大、市場化條件好，全部進入市場；其他工商業(yè)用戶也要盡快進入。屆時，目錄銷售電價只保留居民、農(nóng)業(yè)類別，基本實現(xiàn)“能放盡放”。同時，明確對暫未直接從電力市場購電的工商業(yè)用戶由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價格通過市場化方式形成；要求電網(wǎng)企業(yè)首次向代理用戶售電時，至少提前1個月通知用戶，確保改革平穩(wěn)過渡。
從發(fā)電側(cè)到用電側(cè)，一個閉環(huán)的價格傳導機制由此形成。
清華大學電機系副教授鐘海旺認為，雖然《通知》提出，推動工商業(yè)用戶都進入市場，但需要說明的是，這并非意味著這些用戶都需要直接參與市場化交易。對暫未直接從電力市場購電的工商業(yè)用戶（如尚無獨立電表計量條件的用戶），則由電網(wǎng)企業(yè)代理購電。但用戶即便通過電網(wǎng)公司代理購電，也需要面臨波動的市場價格，與過去電網(wǎng)公司“統(tǒng)購統(tǒng)銷”、目錄銷售電價的模式有本質(zhì)區(qū)別。
中電聯(lián)解讀稱，取消工商業(yè)用戶進入市場的門檻，所有工商業(yè)用戶均可進入市場，采用市場價格購電，電價隨行就市、能漲能跌。文件配套建立了代理購電的保底機制，為用戶提供了托底的購電通道，是電價改革進一步市場化的體現(xiàn)。
進入市場是否會推高工商業(yè)用戶的用電成本？對此，彭紹宗表示，全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價，擴大上下浮動范圍，在電力供需偏緊的情況下，市場交易電價可能出現(xiàn)上浮，在一定程度上推升工商業(yè)企業(yè)用電成本。但需要分用戶類別來看，對高耗能企業(yè)市場交易電價，規(guī)定其不受上浮20%限制，這樣上浮不限，就是要讓用電多、能耗高的企業(yè)多付費。其他工商業(yè)用戶，單位產(chǎn)品生產(chǎn)用電少，用電成本在總成本中占比總體較低，市場交易電價出現(xiàn)一定上浮，企業(yè)用電成本會有所增加，但總體有限。
經(jīng)濟參考報援引國家發(fā)改委相關負責人稱，據(jù)測算，全國工商業(yè)企業(yè)用電成本占總成本比重平均約1.3%，此次改革最多可能推高約0.15個百分點，總體影響有限。
此外，考慮到不同用戶的情況，國家發(fā)改委還作了針對性安排：一是各地根據(jù)情況有序推動工商業(yè)用戶進入市場，并建立電網(wǎng)企業(yè)代理購電機制，確保平穩(wěn)實施。二是鼓勵地方通過采取階段性補貼等措施對小微企業(yè)和個體工商戶實行優(yōu)惠。三是繼續(xù)落實好已經(jīng)出臺的支持民營企業(yè)發(fā)展、中小微企業(yè)融資、制造業(yè)投資等一系列惠企紓困措施。
保持居民、農(nóng)業(yè)用電價格穩(wěn)定，對物價水平影響有限
對不同用電類型的用戶，本次改革提出了區(qū)別化的價格政策。保障民生類電力供應和電價水平穩(wěn)定，依然是重中之重。
近幾個月來，歐洲天然氣價格和電力價格一路飆升，不斷刷新歷史新高，大幅推高企業(yè)生產(chǎn)和居民生活成本。與國外電價體系不同的是，中國的工商業(yè)用戶承擔了對居民和農(nóng)業(yè)的交叉補貼，令居民和農(nóng)業(yè)享受了低電價。
《通知》明確，居民（含執(zhí)行居民電價的學校、社會福利機構、社區(qū)服務中心等公益性事業(yè)用戶）、農(nóng)業(yè)用電由電網(wǎng)企業(yè)保障供應，執(zhí)行現(xiàn)行目錄銷售電價政策。各地要優(yōu)先將低價電源用于保障居民、農(nóng)業(yè)用電。
也即，改革實施后，居民、農(nóng)業(yè)用戶將和以往一樣購電用電，方式?jīng)]有改變，電價水平也保持不變。
談及對物價水平的影響時，彭紹宗說，此次改革特別強調(diào)要保持居民、農(nóng)業(yè)用電價格的穩(wěn)定，對居民消費價格指數(shù)（CPI）沒有直接影響。如果市場交易電價上浮，會在一定程度推高企業(yè)特別是上游生產(chǎn)企業(yè)用電成本，對工業(yè)生產(chǎn)者價格指數(shù)（PPI）有一定推升作用，但改革措施有利于改善電力供求狀況，更好保障企業(yè)用電需求，促進企業(yè)平穩(wěn)生產(chǎn)、增加市場供給，從總體上有利于物價穩(wěn)定。總體來看，此次改革對物價水平的影響是有限的。
《通知》還提出了四項保障措施，包括全面推進電力市場建設、加強與分時電價政策銜接、避免不合理行政干預以及加強煤電市場監(jiān)管等。其中強調(diào)，各地要嚴格按照國家相關政策要求推進電力市場建設、制定并不斷完善市場交易規(guī)則，對電力用戶和發(fā)電企業(yè)進入電力市場不得設置不合理門檻，不得組織開展電力專場交易，對市場交易電價在規(guī)定范圍內(nèi)的合理浮動不得進行干預，保障市場交易公平、公正、公開。國家發(fā)展改革委將會同相關部門進一步加強指導，對地方不合理行政干預行為，通過約談、通報等方式及時督促整改。
同時，國家發(fā)改委《通知》要求各地發(fā)展改革部門要密切關注煤炭、電力市場動態(tài)和價格變化，積極會同相關部門及時查處市場主體價格串通、哄抬價格、實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等行為，電力企業(yè)、交易機構參與電力專場交易和結算電費等行為，以及地方政府濫用行政權力排除、限制市場競爭等行為，對典型案例公開曝光，維護良好市場秩序。指導發(fā)電企業(yè)特別是煤電聯(lián)營企業(yè)統(tǒng)籌考慮上下游業(yè)務經(jīng)營效益，合理參與電力市場報價，促進市場交易價格合理形成。
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