能源低碳化事關人類未來。政府的“有形之手”和市場的“無形之手”如何形成合力，至關重要。為此，《能源評論》邀請了中國工程院院士杜祥琬、社科院學部委員潘家華、科技部原副部長劉燕華、國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心研究員劉滿平等資深專家以及碳市場領域的行業(yè)大咖，探討政策著力點在哪里、如何構(gòu)建全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）等話題。
（來源：微信公眾號“能源評論•首席能源觀” ID：CEO_ER 作者：賓暉）
上海市于2008年成立了全國第一家環(huán)境能源交易所，并出臺了全國第一個碳交易管理辦法，即《上海市碳排放交易管理辦法》。作為首批碳交易試點城市，經(jīng)過7年試運行，上海市高耗能行業(yè)碳排放降幅明顯，全市能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，企業(yè)自主減排意識加強，試點企業(yè)碳排放較2013年減少約7%，其中電力、石化和鋼鐵行業(yè)分別下降8.7%、12.6%和14%。
截至2020年10月30日，上海市納入碳排放配額管理的企業(yè)已全部完成2019年度碳排放配額清繳。
哪些經(jīng)驗值得推廣？
首先，制度先行。上海市在推進碳交易試點工作中堅持制度先行，碳交易正式啟動前，已建設了較為完善的制度和管理體系，形成了一整套以市政府、主管部門和交易所為三個制定層級的管理制度。
通過制定出臺《上海市碳排放交易管理辦法》，明確建立起總量與配額分配制度、企業(yè)監(jiān)測報告與第三方核查制度、碳排放配額交易制度、履約管理制度等碳排放交易市場的核心管理制度和相應的法律責任。
其次，擴大交易主體行業(yè)范圍。2013年上海市碳交易試點啟動初期，共納入了鋼鐵、電力、化工、航空等16個工業(yè)及非工業(yè)行業(yè)的191家企業(yè)，其中，考慮到航運業(yè)的國際屬性，上海市是全國第一個把航空業(yè)納入到交易主體范圍的試點。2016年以后，為進一步加強碳排放管理力度，納入交易主體范圍的企業(yè)范圍再次擴大，目前已將航空、港口、水運等高排放非工業(yè)企業(yè)及部分建筑企業(yè)納入，涉及27個行業(yè)近300家企業(yè)。
再次，明確總量控制目標并不斷優(yōu)化配額分配方法。配額分配的核心是碳排放控制目標的分解和各法人主體責任的確定，這對管理目標的實現(xiàn)和市場的發(fā)展都有非常重大的影響。在總量控制上，與歐洲自上而下的控制方法不同，上海市結(jié)合了階段碳排放強度下降目標、能源管理控制目標、經(jīng)濟增長、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重因素，通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方法確定并適時公布配額總量目標。
在發(fā)放方法上，目前上海市碳交易企業(yè)中，除部分嚴格控制的高排放單位和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)非常復雜的單位仍采用歷史排放法外，其余均采用基于企業(yè)排放效率及當年度實際業(yè)務量確定的歷史強度法或基準線法開展分配。發(fā)放方式從全部免費轉(zhuǎn)向部分有償，結(jié)合高碳能源使用提出免費發(fā)放比例（93%~99%），體現(xiàn)區(qū)域能源結(jié)構(gòu)調(diào)整導向。
最后，形成一套具有可操作性的核算方法和核查制度。一是率先制定出臺企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南，以及鋼鐵、電力、航空等9個行業(yè)的碳排放核算方法，明確了核算邊界、核算方法以及年度監(jiān)測和報告要求。二是嚴格核查機構(gòu)管理，核查規(guī)則明晰且具有可操作性。三是依法建立復查和審核機制，委托專門機構(gòu)對核查報告進行復核，通過第四方復查機制進一步保障數(shù)據(jù)準確有效。
哪些環(huán)節(jié)需要完善？
盡管上海市碳排放企業(yè)已連續(xù)七年實現(xiàn)了100%履約，但上海市碳交易市場仍存在一些問題。
第一，碳市場交易行為仍以履約為主，交易集中在履約期前，履約期過后快速進入冷卻期，市場周期性波動較大，市場總體流動性不足。第二，市場參與度有待提高，實際活躍的市場參與主體和進入市場流動的配額量總體占比均不高，市場活躍度有待進一步提升。第三，市場受政策影響較大，易造成價格的大幅波動，對政策連續(xù)性要求和主管部門市場管理能力要求較高。
目前，上海環(huán)境能源交易所還承擔著全國碳排放交易系統(tǒng)的建設以及全國碳交易所機構(gòu)平臺的組建工作，因此，在為全國碳市場建設探路的同時，針對上海試點出現(xiàn)的問題，歸納出以下幾點建議：
第一，需建立具有法律效力、多層次的碳交易法律體系。目前的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》僅僅是作為規(guī)章制度存在，法律約束力較弱，且規(guī)定的內(nèi)容較粗，具體的內(nèi)容多放在法律效力層級更低的細則里面，建議提高碳交易制度的立法層級。
第二，需要建立拍賣比例較高、重點排放單位主體范圍較廣的分配制度。配額拍賣比例需要不斷提高，增加企業(yè)碳排放成本，同時在行業(yè)范圍上進一步擴大，特別是將碳排放增長速度較快的行業(yè)納入管控范圍。
第三，建立具有金融屬性、鏈接國際的交易市場。進一步創(chuàng)新金融產(chǎn)品，開發(fā)多種功能的衍生品；同時，嘗試引入個人投資者，做好風險控制。自愿減排市場上可以探索建立國際間的交易市場。
第四，建立符合國際標準、基于區(qū)塊鏈技術的核查制度。增加碳排放核查報告的透明度，探索運用區(qū)塊鏈技術提高排放數(shù)據(jù)的準確性；同時，根據(jù)國家的碳排放管理辦法，完善企業(yè)碳排放報告的信息公開制度。
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