日前，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展論壇，國家愛發(fā)改委法規(guī)司張治峰介紹了特許經(jīng)營立法的有關(guān)情況。張治峰表示，將對PPP進行統(tǒng)一立法，并統(tǒng)一到特許經(jīng)營法下。
進行統(tǒng)一立法
張治峰指出，為避免加劇政策沖突，包括全國人大代表、地方政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)主體、業(yè)界專家在內(nèi)的社會各界人士，強烈呼吁同一領(lǐng)域不要搞兩部立法。PPP經(jīng)過反復(fù)實踐，其適用領(lǐng)域、主要模式逐漸明朗化、具體化。應(yīng)用領(lǐng)域的逐步清晰和趨同，為統(tǒng)一立法創(chuàng)造了必要前提。因此，將對PPP進行統(tǒng)一立法。
對于能否將PPP領(lǐng)域的立法統(tǒng)一到特許經(jīng)營法下的問題，張治峰表示以特許經(jīng)營來概括各類主要PPP模式是可行的。首先，具有成文法傳統(tǒng)的絕大部分國家、地區(qū)都基于本地實際確定不同的立法名稱。根據(jù)歐洲PPP中心介紹，大陸法系國家的立法以特許經(jīng)營為主。其次，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會頒布的私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目的三個文件都是以特許經(jīng)營為脈絡(luò)展開的，歐盟2014年頒布的特許經(jīng)營合同授予程序指令。這些都值得借鑒。其三，特許經(jīng)營立法能保持我國制度和實踐的延續(xù)性。
理性推進特許經(jīng)營
張治峰表示，推行特許經(jīng)營不宜盲目，應(yīng)該在充分比較、深入分析后審慎決策。對此，張治峰指出立法擬從適用領(lǐng)域、項目范圍、判斷標準三個方面加以解決。
明確適用領(lǐng)域。根據(jù)亞行PPP手冊，全球范圍內(nèi)已有16個領(lǐng)域采用了PPP模式。考慮到PPP是一個不斷發(fā)展的概念，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和公共服務(wù)提供的方式日趨多元，立法在界定調(diào)整對象時，既要總結(jié)已有的實踐領(lǐng)域，也應(yīng)當充分考慮適應(yīng)未來發(fā)展需要，以原則規(guī)定和必要列舉的方式明確適用范圍可能更為適宜。
明確項目范圍。在立法規(guī)定的適用領(lǐng)域內(nèi)，并非所有的項目都適宜采用特許經(jīng)營。特許經(jīng)營立法應(yīng)對適宜采用特許經(jīng)營的項目應(yīng)提出明確的判斷標準，比如風(fēng)險分擔(dān)清晰，績效監(jiān)管要求明確，以及能顯著降低項目全生命周期成本等，以避免一哄而上。
明確判斷標準。判斷某一協(xié)議是否屬于特許經(jīng)營，可否從長期協(xié)商合作、風(fēng)險分擔(dān)和轉(zhuǎn)移、持續(xù)運營并提供服務(wù)、基于績效的付費等四方面判斷。長期合作關(guān)系不應(yīng)該是人為拉長，而是結(jié)合項目生命周期、投資回收周期實事求是地確定。特許經(jīng)營者應(yīng)當分擔(dān)經(jīng)營的風(fēng)險，但并不意味著是風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本越多越好。
加強投資者權(quán)利保護
在此前的PPP模式中，時常會出現(xiàn)政府違約、民營企業(yè)與國有企業(yè)之間的公平性等問題，導(dǎo)致投資者的權(quán)利無法得到保障。對此，張治峰還強調(diào)，PPP立法要注意加強投資者的權(quán)利保護。
國有企業(yè)問題。對當前社會各方面反映特許經(jīng)營民企參與度不高問題，張治峰表示，要重視分析制約民間資本進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的原因，采取相應(yīng)解決辦法。總體上，應(yīng)堅持兩個毫不動搖，為各類市場主體包括外資進入特許經(jīng)營領(lǐng)域創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。
政府違約問題。針對一些地方政府契約意識薄弱、任意違約的問題，張治峰表示，至少立法應(yīng)從合同內(nèi)容、豐富救濟渠道、強化責(zé)任約束三個方面作出規(guī)定，提供有利于督促政府誠信履約的選項，提高爭議解決的便捷性與公正性，明確政府違約責(zé)任。
應(yīng)否設(shè)立SPV問題。張治峰表示，為實現(xiàn)真正的項目融資，應(yīng)該在立法上要求特許經(jīng)營權(quán)人設(shè)立SPV。但基于我國實際特別是金融市場發(fā)展現(xiàn)狀，設(shè)置SPV是否會加劇項目融資的困難。對此，立法需要統(tǒng)籌權(quán)衡，審慎設(shè)計。
退出機制問題。張治峰表示，為社會資本特別是財務(wù)投資者設(shè)置退出渠道，有利于吸引更多社會資本參與特許經(jīng)營項目。但立法應(yīng)當為退出設(shè)置前置或限制條件，確保特許經(jīng)營的主要或者核心建設(shè)運營者不發(fā)生變化，以及項目的運營和服務(wù)不會因為股東結(jié)構(gòu)等的變化而受到影響。
降低融資成本問題。張治峰表示，立法將重點在項目融資結(jié)構(gòu)上做出制度安排，盡可能為金融創(chuàng)新掃清制度性障礙，而將融資產(chǎn)品創(chuàng)新交給市場。
金融機構(gòu)介入權(quán)問題。目前我國金融機構(gòu)不太關(guān)注介入權(quán)，主要是由于特許經(jīng)營項目經(jīng)常有政府擔(dān)保，已經(jīng)能夠有效保障其權(quán)益，行使介入權(quán)動力不足。張治峰表示，為充分調(diào)動社會各方積極性，需要對介入權(quán)內(nèi)涵、行使的邊界條件等問題作進一步研究。
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