2014年兩會上，時任環保部污染物排放總量控制司司長的劉炳江坦言，有一次打車上班，出租車司機一聽他要去環保部，覺得他“像是個當官的”，就把他數落了一路：“你看看你們把這個天搞成什么樣！”
兩年后，劉炳江“管天”的職責更大了。2016年6月2日，環保部官網發布消息稱，環保部大氣環境管理司司長劉炳江當日向媒體通報，環保部發布《2016年中國機動車環境管理年報》，公布了2015年全國機動車環境管理情況。這是劉炳江首次以“環保部大氣環境管理司司長”身份出現在公眾視野中。
“巧合”的是，2015年底，環保部另一位“重量級”司長、前污染防治司司長趙英民調任環保部總工程師，時代周報記者查詢環保部官網，得知趙英民目前已升任環保部黨組成員、副部長。而在他離任污染防治司的消息中，并未出現有關接任者的信息。
2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨干部任職宣布大會”的照片和司長名單在網上傳開。當天下午，“真相”大白。環保部通報將實行機構調整，取消污染物排放總量控制司和污染防治司（以下分別簡稱“污防司”、“總量司”）。而外界盛傳已久的“三司”，即水、大氣、土壤三個環境管理司終于浮出水面，正式取而代之。
6月13日，環保部在《中國環境報》上發布消息，通報了“三司”組建及其運行情況。環保部在回復時代周報記者的采訪要求時稱，目前官方允許發布的所有信息都在這份通報里。
通報顯示，除劉炳江擔任大氣環境管理司司長外，原環保部污防司副司長李蕾被任命為水環境管理司副司長，主持水環境管理司工作；原環保部自然生態保護司副司長邱啟文任土壤環境管理司副司長，主持土壤環境管理司工作。消息人士稱，這三宗平級任命是本著“暫不提拔”的考慮。
“中國的機構改革講究上行下效。地方環保部門很快就會針對三司的設立，作出相應的調整。” 國務院發展研究中心環境政策研究室副主任陳建鵬向時代周報記者透露。陳建鵬認為，此次機構調整，最突出的優勢就是按要素全流程監管。在接受時代周報記者采訪時，他一直在強調“理順”這個詞。“以前一些監管職能分散在不同的司局，從監管本身的過程就有一些不協調，政策工具也缺乏頂層設計。三司的設立，就能把整個‘事前、事中、事后’監管的流程理順，司局間的配置更加理順。”
中山大學地球環境與地球資源研究中心主任周永章亦認為，地方環保部門應盡快與環保部對接。他介紹，以廣東省環保廳為例，現有水環境處和大氣環境處，但沒有土壤環境處。
一位不愿透露姓名的前環保部官員在接受時代周報記者采訪時稱，“成立三司，管理上更科學，更有針對性，也有利于與國際接軌。”但同時他亦認為：“機構改革的成敗，是用工作的成效來檢驗的。”
遲來的“回歸”
上述前環保部官員認為，“三司”的設立是一次回歸。他在環保部任職30余年，見證了中國環保機制的變遷。
環保部的前身是1973年建立的國務院環境保護領導小組。當時的領導小組規格較高，時任組長先是余秋里，后來是谷牧，都是國務院副總理級。但領導小組下面的辦公室是司局級，該前官員透露，當時只成立了很少的幾個處。
1983年，中國最高環保部門變成城鄉建設環境保護部下面的一個局，有了30個處。他向時代周報記者介紹，這些處中涉及污染物治理的，就是按照要素劃分，“有水、土壤、危險化學品等”。這種機構設置，當時是參考了美國的環保部門。
但按要素劃分機構并沒有延續下來。1988年機構改革，國家環境保護局成立，為副部級機構。“雖然級別高了，但是部門得減少。30多個處一下就降為10個司。”其中，水、大氣等處室被并入污染防治司。另外，從“十一五”開始，環保有兩個約束性的指標，到“十二五”變成四項。“這時候對總量就越來越重視，污染防治司管不過來了，就成立了總量控制司。” 上述前環保部官員對時代周報記者說道。
對于當初放棄按污染物要素劃分機構，該前環保部官員認為，首要原因是部門合并的壓力。“一下從30個處變成10個司，肯定就要砍。當時更多考慮到和有關部門對口，比如說和財政、發改、科技、政策法規、宣傳教育相應的機構，肯定是都要有的，其他的處就只能合并了。”另一方面，“當時對要素管理意義的認識還是有一定欠缺。事實上國外一直都按要素來劃分，已經探索過幾十年了。”
環保部通報顯示，環保部此次機構調整的原因是：“按環境要素設置水、大氣、土壤三個司，主要目的是圍繞環境質量改善的總目標，以水、大氣、土壤三個有明確質量要求的環境介質管理為核心業務，理順內部職責和業務關系，提高工作效率，更好履行環境保護的各項管理職能。”該前官員認為，這是重新回到了“老路子”上。
該前官員舉例：“原來的總量控制司主抓四項指標，其中二氧化硫和氮氧化物是大氣的，也就是說原來污染防治司有管大氣的處，但它不能管這兩項指標。這就把管理割裂了。”
環保人士趙亮也一直關注此次環保部機構調整，他認為，這是一次重要進步：“三司組建有助于明確環境質量管理職能部門的職責分工，同時適應新形勢下環境治理要求，不僅僅是對水、氣、土三個十條的落實，也為環保部門改革奠定了基礎。”
總量司取消：“老百姓要看見環境質量的改善”
“總量司的設立，現在看來肯定是不成功的。老百姓想的是，你老宣稱污染物總量在下降，但我們的親身體驗是環境質量在下降。”前述環保部官員向時代周報記者透露，不僅是公眾，一些領導也抱有同樣的質疑。這是取消總量司的起點。
“總量減排是自說自話，總量司自己設立目標，達沒達到只有你自己說了算，這導致內部有一些意見。”陳建鵬說道。
在此之前，總量控制是中國環保的一個重要抓手。總量控制制度早在1988年就被提起，直到1996年開始實施。因“十五”的污染減排目標沒有完成，“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項污染物第一次被列入約束性指標，環保總局與各地簽訂了責任書，由此開啟了總量控制受到地方政府高度重視、環保系統傾力而為的減排歷程。
“道理大家都明白，質量改善的基礎和前提肯定是總量的減少。”陳建鵬并不完全否定總量控制的意義，“要實現環境質量根本上的改善，現在污染物的總量還要減少60%以上。至少還得20年。總量減排仍然是未來20年中國環境治理的一條主線。”
根據環保部今年確定的思路，未來環境管理在質量與總量的把握上，應體現這樣的原則：質量改善是剛性要求的紅線，絕對不能觸碰；總量減排是硬性要求的底線，是最基本的要求。總量減排考核必須服從質量改善考核。質量改善和總量減排任務均未完成，將嚴格依法問責；質量改善了而總量未完成，將尊重地方的協同減排，從國家總量指標進行調劑，嚴格執行考核辦法。
陳建鵬向時代周報記者介紹，按照現在的“十三五”規劃綱要，環保的四項指標仍然是作為總量控制的指標，只是分解落實的方法肯定還會有變化：以前是每個省有不同的總量指標，差異比較大。最新的方案可能是分成4-5個地區，每個地區有一個減排的指標。這樣做的考慮是，每個地區的減排潛力和發展階段不同。他認為，總量控制還是一個重要的抓手。
上述前環保部官員則認為，總量控制最大的問題是“一刀切”：“大氣污染清單里面有二三百項污染物，總量控制光去控制四種，其他的污染物就被忽視了。現在強調環境質量改善，強調按要素治理，就是想解決這個問題。”
精細化監管是取消總量司、強調質量改善的應有之義。今年全國兩會環保部的新聞發布會上，環保部長陳吉寧在回答記者提問時表示，做這樣一項改革，主要目的就是要強化“以環境質量改善”為環保工作的核心。他說，水、土壤、大氣是三個有明確質量要求的環境介質，將它們作為環保部的核心業務司，將進一步強化環保部的工作目標是圍繞大氣、水、土壤環境質量的好轉和改善來梳理業務，強化工作要求，提高工作質量。
趙亮認為，按環境要素劃分的“三司”的設立，至少能夠提高公眾對環保監察的參與度。“公眾未來可以直接就具體問題找到具體部門處理，避免了到處踢皮球。比如，秸稈焚燒，是個面源污染，那就可以向大氣面源處反映。”公眾參與，也是提高老百姓對環境質量感知的一個重要方法。
遠非終點
在陳建鵬看來，三司的設立并不能解決所有問題，“它不是一個終點”。
有環保界內部人士向時代周報記者透露，三司的設立并沒有帶來編制的增加。環保部的編制，目前仍舊是311人，據《21世紀經濟報道》，其中水環境管理司共有20個人員編制，大氣環境管理司有19個人員編制，土壤環境管理司共有14個編制。與此相比，美國環保局的總人數是17106人，大氣和輻射辦公室就有1400名公務人員。“環保部的工作人員數量，在世界范圍內都是相當少的。”該名人士評價。人數太少，一直是掣肘環保部提升監察能力的重要因素。
該位要求匿名的人士透露，近年來環保部一直向中央申請增加編制。“但目前的形勢是，公務員編制只減不多，哪怕增加一個編制，也是很難突破。”
僵局依舊，但環保事業要求更多專業人員的參與，則是不可逆轉的趨勢。據《南方周末》報道，2015年，常州市環保局新成立了水處、大氣處和土處。2016年3月10日，常州市環保局相關人員透露，市編辦已經同意增加編制，正在安排人員到位。
另一方面，陳建鵬認為，“三司”建立后短時間內也很難打通“事前事中事后”中的所有環節。“水土氣三司就像坐在辦公室發號施令的白領，具體的落地，環境監測還是交由監測體系，執法則交給監察體系的人去做。他們只負責業務指導。還有標準的設立，罰款收費，排污許可證的發放，這些都需要協調。”他認為，外界不應對“三司”設立作出過度解讀，“只是環保部里的三個司而已。他們不可能靠自己解決所有問題。”
設立三司遠非環保體制改革的終點。如陳吉寧答記者問時所言，這項工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個司變三個司的問題，還涉及一些流程的重構、與其他改革的銜接，比如環評制度改革的銜接。但趙亮認為，可能立刻看到的，是“三司”相對從前“兩司”時代，工作效能的轉變：“三司分別下設了細分的處室，職能明確，工作效率可能會比以前更高。”
據《中國青年報》2014年兩會期間報道，劉炳江在民建界別小組討論中作出保證：“這5年大家放心，空氣會明顯變好，司長敢說，就有事實保證。”
“任何機構、機制的調整絕不是一蹴而就的。”陳建鵬在接受時代周報記者采訪時評價道，“這種劃分所帶來的效果，還有待觀察，要保持耐心。”
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