“十二五”已到中期，國家能源政策中的“合理控制能源消費總量方案”為何至今難產？對此業(yè)界議論紛紛。
該方案被視為《國家能源發(fā)展十二五規(guī)劃》的一大亮點。目前對該方案的難產，有一種通行的技術性解釋。
這種解釋認為，先前國家能源局制定的2015年能源消費總量控制目標為41億噸標煤和用電量控制目標為6.4萬億千瓦時，但在國務院批準的規(guī)劃里面這兩個數字都做了下調，分別下調至40億噸標煤、6.15萬億千瓦時。因此，之前做的分解方案要進行重新調整。再加上國家能源局的領導班子剛換完屆，需要交接和處理的事情眾多，這件事在新領導的工作日程中未必處于優(yōu)先級。
但這種解釋只是一種表面的解釋。根據記者獲得的消息，該方案難產的一個根本原因，在于國務院高層對這個方案心懷疑慮，對這一方案不認可。這種疑慮的一個結果就是，原擬由國務院以國辦或者國發(fā)文或者轉發(fā)的安排現已取消，該方案將由國家發(fā)改委直接發(fā)文。
筆者認為，能源消費總量控制應該慎行。首先，由于中國還處于工業(yè)化的中后期，能源消費總量還在持續(xù)增長，所以能源消費總量控制的目標很難設定。 這一目標的設定，主要取決于全國的GDP增速的預期和節(jié)能目標。在國家的規(guī)劃體系里面，節(jié)能目標是約束性目標，已是確定值，而GDP增速的預期則是預期性指標，這一指標存在諸多不確定因素。因此基于這個高度不確定變量確定一個科學度能源消費總量目標很困難。即便非要確定不可，那么能源消費總量的控制目標，也應該為一個區(qū)間值，而不應是固定值。
其次，能源消費總量控制的目標應是一個預期性指標，這一指標不應再往下一級人民政府分解。在國家“十二五”規(guī)劃里面，約束性指標類別里并沒有這一項。但很多人還是會誤以為該指標也是約束性指標，因為國家正在試圖將之像節(jié)能目標那樣分解到每個地方政府。但這種思路存在商榷的空間。
第一，假設這一目標為約束性指標，這將意味著除非地方政府在節(jié)能這一約束性指標上比國家分配的任務完成得更多，否則其GDP增速將變?yōu)橐粋�約束性指標。顯然，這不符合國家“十二五”規(guī)劃中對GDP增速指標的定性。
第二， 對預期性指標進行分解是明顯違反慣例的。盡管我國目前尚未制定《規(guī)劃法》，但根據國家規(guī)劃編制的慣例，只能對約束性指標進行分解，而不能對預期性指標進行分解。因此，能源局正在做的能源消費總量控制分解方案，缺少起碼的法律依據。
能源消費總量控制應該緩行的第三條理由是，即便是將這一目標明確為預期性指標，根據目前國家能源局制定的《合理控制能源消費總量方案》的征求意見稿，國家并沒有切實可行的手段。如果沒有可行的手段，單純靠命令-控制的模式去實現這一目標，也與我國現行的社會主義市場經濟體制不相容。
有人指出，能源消費總量控制目標的提出，在一定程度上是為了完成2020年碳強度下降40%-45%的國際承諾的硬約束。從政策工具來看，行政手段雖然見效快，但由于過于簡單粗暴，不但成本高，而且還容易產生很多后遺癥和副作用。考慮到我國市場化節(jié)能減碳政策工具還剛剛起步，當務之急是國家應盡快完善碳稅、節(jié)能量交易、碳交易、碳匯等各類市場化節(jié)能減碳政策。
也許有人還要追問，為什么沒有廢止，還要繼續(xù)由發(fā)改委發(fā)文呢？這也不難理解，無論是國家“十二五”規(guī)劃還是黨的十八大報告，都提出了控制能源消費總量，前期做了大量的輿論鋪墊，政府也不可能突然不做了。
做歸做，但在接近決策層的內部人士看來，由發(fā)改委去做在一定程度上也意味著這一方案已“壽終正寢”。
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