中國是世界上棉花產量和消費量最大、產業鏈最長的國家，然而，近年來中國棉花產業波動極為劇烈。在種植面積連續大幅下降的背景下，政府于2014年4月取消了全國實行三年的棉花臨時收儲政策，只在新疆試點棉花目標價格補貼制度。這意味著棉花產業將面臨更為多變的機遇和更為嚴峻的挑戰。
針對棉花產業發生的巨變，清華大學調研團隊于2014年暑假，在江蘇鹽城市、大豐市、射陽縣三地開展實地調研，通過與當地政府、棉企和棉農的訪談，分析國家政策轉變對于當地棉花產業發展所產生的影響。
在團隊走訪的21戶棉農中，棉花價格頗受關注。這是決定其是否種植棉花的關鍵因素。新出臺的棉花目標價格和直接補貼政策只在新疆范圍內試點，這就意味著鹽城的棉農將直面內地棉價下跌的挑戰。
在這種情況下，鹽城棉花種植面積萎縮是不爭的事實。根據調研信息，越來越多的棉農轉向種植水稻等糧食作物。種植成本高、收益低是棉花種植面積萎縮的直接原因。
作為棉花市場經營的主體，棉花流通企業承擔連接生產、消費、協調產需平衡的重要作用。但是，流通商更加愿意收國外的棉花，一方面價格低，另一方面質量有保證。但是由于進口配額的影響，國外棉花的收購受到一定限制。
此外，軋花廠也面臨嚴峻問題。鹽城市2010年有62家正規軋花廠，2014年該數目為12家。大部分已經倒閉，剩余幾家的經營情況也不容樂觀，團隊所走訪的射陽縣新洋軋花廠正籌劃將設備和資本遷移到新疆。
至于衰落的原因，一是棉花加工業的無序競爭;二是設備落后，加工成本高;三是收儲政策結束后，軋花廠的銷售渠道減少，加之當地軋花廠生產的質量參差不齊，皮棉很難出售，財政負擔加重。
不過，轉移至新疆也存在挑戰：一是，西北內陸的運輸成本高，會蝕掉一部分利潤;二是，大量軋花企業涌入新疆棉花市場后產生的新的競爭。
當地政府對于挽救棉花產業顯得無能為力。一是，在大環境下，政府進行輿論上的引導和技術上的指導;二是，對于棉企，當地政府采取觀望態度，放任其自生自滅;三是，當地政府更多推行新技術，適當地引導農民進行規模種植。
一是，2011~2014年國家執行的棉花收儲政策具有一定的局限性。由于國儲收購的是籽棉加工后的皮棉，一些皮棉加工企業成為了政策的受益者。這種收儲政策給了皮棉加工企業源源不斷的賺取差價的機會，國家的收儲價格也難以傳導至產業鏈上游的棉農，棉農的種植積極性依舊不高。
這項政策雖保障供給、穩定市場，但其對棉農到棉企到國家都帶來了沉重壓力。第一，國儲棉讓國家背負沉重的財政包袱。當前國儲棉庫存超過了800萬噸，占用國家資金1600億元左右(每噸按2萬元推算)，每年國家要支付的資金利息、倉儲費、棉花儲存費用、耗損折舊費用、人工費用、運輸費用以及要承擔的國儲棉高收低拋的損失，總計大概在300億元。
第二，扭曲了棉花產業鏈，造成國內棉紡企業的窘困。目前內外棉價差高達3000元/噸。內棉價格決定成本，外棉走勢決定價格，高價差使得多數棉紡企業幾乎無利可圖，再加上下游需求疲軟，人力、燃料等成本上升導致企業競爭力下降造成訂單流失，國內棉紡企業面臨著前所未有的困境。
第三，棉農沒有得到切實利益。國家臨時收儲政策并沒有將農民和市場區隔開、棉花從農民手中采購直到棉紡企業手中經歷層層中間商，臨時收儲政策帶來的大部分收益被這些中間商所獲取，農民獲得的直接收益并沒有顯著改善。
二是，棉花直補政策。2014年，國家發改委確定新疆作為棉農直補政策的唯一試點區域，啟動棉花目標價格補貼試點。政府確定棉花目標價格，市場形成實際價格，二者會產生價格差。當市場價格低于目標價格的時候，就將這個差額補給農民。目標價格合理的確定，既能保障棉農利益，保護棉農的生產積極性，穩定棉花生產，又能滿足紡織企業的需求。結果是，直接保障了新疆棉農收入;可降低全國皮棉價格;可穩定新疆種植面積。
值得關注的是，直補政策可收斂內外棉價差，中長期來看利好棉紡企業。短期來看，直補政策對棉紡企業將產生利空影響，這是因為棉紡企業囤積大量高價棉，產品價格波動幅度快于棉花價格波動幅度。中長期來看，直補政策可緩解內外棉價差倒掛現象，成本的下降必將幫助國內棉紡企業增強產品競爭力。
不過，直補政策可能引發以下問題，一是貸款不能足額發放;二是在棉花收購市場化運作下，企業貸款門檻勢必被提高，將會淘汰一大批棉花企業;三是國內消費不旺情況極可能繼續延續。
至于直補政策實行后，2014年有可能成為全球棉花庫存由增轉降的拐點，這個轉變的推動因素就是中國停止收儲轉為直補，中國政府將會開始國儲棉的去庫存進程。團隊預測，2014年全年棉花價格會以下跌為主，中國國內棉花價格跌幅會顯著高于世界棉花價格跌幅，國內與進口棉滑準稅下到港成本之間的價差會縮小到1000~2000元/噸的正常水平。
借鑒美國棉花產業發展的成功經驗，團隊認為，提升棉花生產機械化水平是一項系統工程，需要采棉機制造企業根據國內棉花生產特點，不斷創新，改進技術工藝;需要從棉花品種、栽培、管理到采收各個環節實現機械化同步發展。
對地方政府而言，從事棉花產業的扶持和研發，有著一種不可抗拒的工作慣性。應提高政府部門的工作效率，增加工作的純凈度，給機關負責人更大的發揮空間，協調好各層級之間的關系，提高工作效率。
針對調研中棉農對于政府的信任度不夠、政府的工作效率和推廣力度不強等問題，團隊提出建議，一是，增強政府的公信度，正確有效地引導棉農;二是，構建權威的棉花質檢體系;三是，堅定不移地發展機械化種植。
棉花產業鏈上游企業包括軋花廠、中間商和紡織企業。對于軋花廠，小型軋花廠可選擇向新疆等地轉移或者企業轉型，大中型軋花廠可謀求與大型紡織廠合并，減少棉花流通過程帶來的成本。
對于中間商，建議與紡織企業等保持穩定的合作關系，保證收入、賣出棉花的質量;針對不同類型顧客的需求有區別地調整銷售方向;盡可能避免囤貨過多的現象。
對于紡織企業，建議大型紡織企業與科技工作單位合作，仿效臺灣功能性纖維的范例，研制適合大陸紡織品市場及紡織工廠情況的替代品，并進行推廣。要實現這一點，首先要找準研究方向;其次要實現科技升級。至于那些夾縫中謀求生存的中小型紡織廠最重要的就是維持資金鏈的完整與暢通。
對于棉農來說，短期內建議分散風險種植、嘗試新技術、提高判斷力，以保證棉農的經濟收益穩中有升。從長期來看，棉花種植走向規模化、機械化是必然的趨勢。主動進行土地流轉，實現大規模種植棉花。
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