為了推進(jìn)建立市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制，從2020年1月1日起，對(duì)尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化交易的電量將取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并將標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化機(jī)制。基準(zhǔn)價(jià)按各地標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動(dòng)范圍為上浮不超過(guò)10%、下浮原則上不超過(guò)15%，具體電價(jià)由供需雙方協(xié)商或競(jìng)價(jià)確定。但是為了保障新的電力定價(jià)機(jī)制平穩(wěn)過(guò)渡，特別是為了確保一般工商業(yè)平均電價(jià)只降不升，在2020年的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)將暫不上浮。同時(shí)，對(duì)居民、農(nóng)業(yè)等民生用電繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行目錄電價(jià)。
根據(jù)新的電價(jià)形成機(jī)制，已經(jīng)實(shí)行了十多年的煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制將退出歷史的舞臺(tái)。煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制最早是在2005年開(kāi)始實(shí)施，當(dāng)時(shí)的主要目的是解決“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”之間的矛盾。中國(guó)的煤炭行業(yè)是市場(chǎng)化改革較早，且市場(chǎng)化程度較高的行業(yè)。2002年開(kāi)始，國(guó)家就已經(jīng)停止發(fā)布電煤的政府指導(dǎo)價(jià)格。在2002-2012年期間，雖然政府時(shí)而還是會(huì)對(duì)電煤價(jià)格進(jìn)行干預(yù)，但煤炭的市場(chǎng)化程度不斷加強(qiáng)。2012年底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從2013年起正式取消了煤炭?jī)r(jià)格的雙軌制。至此煤炭?jī)r(jià)格就基本是由市場(chǎng)的供需關(guān)系所決定。但是與煤炭行業(yè)相比，電力市場(chǎng)化改革則相對(duì)滯后。2002年的電力改革實(shí)行了廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的改革，放開(kāi)了發(fā)電領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，但是上網(wǎng)電價(jià)仍然受到政府的管制。
由于上網(wǎng)電價(jià)直接影響了煤、電兩個(gè)行業(yè)的總收入水平，因此煤電利潤(rùn)經(jīng)常存在此消彼漲的情況。煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷，就是使火電的上網(wǎng)電價(jià)能夠根據(jù)煤炭市場(chǎng)的價(jià)格變化進(jìn)行調(diào)整，部分地將市場(chǎng)機(jī)制引入上網(wǎng)電價(jià)的制定中。但在實(shí)際操作過(guò)程中，煤電聯(lián)動(dòng)的政策實(shí)施的并不理想。政府在調(diào)整電力價(jià)格時(shí)，往往還會(huì)考慮通貨膨脹、下游行業(yè)承受能力等多方面因素，電價(jià)的調(diào)整頻率并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。同時(shí)電價(jià)整體存在降價(jià)容易、漲價(jià)難的現(xiàn)象，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制事實(shí)上并沒(méi)有真正發(fā)揮價(jià)格傳導(dǎo)的作用，火電企業(yè)作為中間環(huán)節(jié)被動(dòng)消化了大部分煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)的影響。
煤電聯(lián)動(dòng)是電力市場(chǎng)化改革不完全的歷史條件下的產(chǎn)物，在2014年以后新一輪電力體制改革啟動(dòng)后，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制的必要性也逐漸減弱。隨著上網(wǎng)電價(jià)的逐步放開(kāi)，火電成本向下游傳導(dǎo)的機(jī)制將逐步通暢，再實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制既不可能，也無(wú)必要。本次煤電聯(lián)動(dòng)的取消就是與新的電力定價(jià)機(jī)制同時(shí)發(fā)布的。當(dāng)然，市場(chǎng)化改革是一個(gè)逐步推進(jìn)過(guò)程，需要給市場(chǎng)適應(yīng)的時(shí)間和穩(wěn)定的預(yù)期。因此，我們看到新的上網(wǎng)電價(jià)采取的是“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的機(jī)制，同時(shí)在2020年暫時(shí)不上浮。較為平穩(wěn)的過(guò)渡機(jī)制，能夠有效化解市場(chǎng)化改革的壓力，同時(shí)減少未來(lái)市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的沖擊。
但是，作為過(guò)渡性的安排，新的定價(jià)機(jī)制也存在著一些潛在的問(wèn)題：
首先，隨著電力市場(chǎng)深入改革，煤炭?jī)r(jià)格將會(huì)更快地反應(yīng)到電力價(jià)格中。
近年來(lái)，煤炭市場(chǎng)整體供應(yīng)偏緊，煤炭?jī)r(jià)格也維持在較高的位置。未來(lái)如果電力需求進(jìn)一步的增長(zhǎng)，電煤的需求仍可能上升。而近年來(lái)由于煤炭行業(yè)去產(chǎn)能以及嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能的建設(shè)，煤炭的供給彈性較弱。需求上升將有可能導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格進(jìn)一步上漲。而煤炭?jī)r(jià)格上漲帶來(lái)的火電成本上升最終是要傳導(dǎo)到終端電價(jià)中，這會(huì)給電價(jià)造成很大的壓力。同時(shí)，煤炭?jī)r(jià)格的波動(dòng)性較強(qiáng)，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制暢通后，未來(lái)電力價(jià)格將會(huì)出現(xiàn)更加頻繁的波動(dòng)，這可能給部分電力需求較大的企業(yè)的決策帶來(lái)一定的不確定性。
其次，前期電力市場(chǎng)化改革得以順利推進(jìn)，很重要的一個(gè)前提是火電處于產(chǎn)能過(guò)剩的狀態(tài)。
終端電價(jià)的下降很大程度上是通過(guò)減少電網(wǎng)和火電企業(yè)的利潤(rùn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在市場(chǎng)化改革的推進(jìn)過(guò)程中，降價(jià)時(shí)阻力相對(duì)較小，但在漲價(jià)時(shí)面臨的阻力就很大。而現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有只跌不漲的市場(chǎng)，新定價(jià)機(jī)制最終能否經(jīng)歷得住漲價(jià)的考驗(yàn)還很難說(shuō)。此外，近年來(lái)隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，用電需求結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了較大變化。同時(shí)供給側(cè)不穩(wěn)定的可再生能源占比也在不斷提升。可再生能源的發(fā)展以及生活消費(fèi)和第三產(chǎn)業(yè)用電占比的提升，在一定程度上影響了電力系統(tǒng)的運(yùn)行效率。最為明顯的是2004年電荒時(shí)火電的運(yùn)行小時(shí)數(shù)達(dá)到了5991小時(shí)，2011年電力供應(yīng)緊張時(shí)火電的運(yùn)行小時(shí)數(shù)為5305小時(shí)，而2018年火電運(yùn)行小時(shí)數(shù)僅為4378小時(shí)，部分地區(qū)就出現(xiàn)了季節(jié)性的供電緊張。這也限制了未來(lái)電價(jià)下調(diào)的空間。
再次，目前居民用電仍然執(zhí)行現(xiàn)有的目錄電價(jià)，電力市場(chǎng)化改革沒(méi)有延伸到居民用電領(lǐng)域。
但是需要直面的問(wèn)題是，中國(guó)居民用電交叉補(bǔ)貼規(guī)模巨大。一般而言，居民用電的供電成本要遠(yuǎn)高于平均供電成本。而中國(guó)出于民生的考慮，長(zhǎng)期壓低了居民的用電價(jià)格。2018年，中國(guó)居民用電的平均電價(jià)僅為0.53元/千瓦時(shí)，而美國(guó)約為0.9元/千瓦時(shí)。歐洲國(guó)家的居民用電價(jià)格則更高，德國(guó)甚至達(dá)到了2.4元/千瓦時(shí)的水平。2018年，中國(guó)的生活用電占電力消費(fèi)的比重為14.0%，而美國(guó)居民用電則占到電力消費(fèi)比重的40%。未來(lái)隨著居民生活水平提高，用電占比的持續(xù)提升，電力成本將承受更大的壓力。
最后，為了確保一般工商業(yè)平均電價(jià)只降不升，目前的政策是2020年上網(wǎng)電價(jià)只降不漲，這也給新的定價(jià)機(jī)制帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。
電力市場(chǎng)的總份額相對(duì)是固定的，擴(kuò)大市場(chǎng)化交易所能夠帶來(lái)的收益是邊際遞減的。目前，負(fù)荷相對(duì)穩(wěn)定的大工業(yè)用戶大部分已經(jīng)納入市場(chǎng)化交易，剩余的一般工商業(yè)用戶供電成本較高。在引入市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制后，即使短期能夠壓低價(jià)格，但長(zhǎng)期而言一般工商業(yè)電價(jià)很有可能會(huì)出現(xiàn)上升。
應(yīng)該說(shuō)，電價(jià)形成的新機(jī)制是電力市場(chǎng)化改革所不得不邁出的一步。但是電力市場(chǎng)并不是孤立的市場(chǎng)，而是與上下游緊密連接的。要應(yīng)對(duì)新的定價(jià)機(jī)制可能面臨的挑戰(zhàn)，也需要進(jìn)行全局性的政策考慮。
具體而言，應(yīng)對(duì)方式有以下幾點(diǎn)：
第一，加強(qiáng)煤炭供應(yīng)保障。
中國(guó)的資源稟賦以煤炭為主，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中一直占據(jù)主導(dǎo)性的地位。中國(guó)的人均能源消費(fèi)量仍然低于主要發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是人均用電量還不到美國(guó)的一半，也遠(yuǎn)低于韓國(guó)、德國(guó)等制造業(yè)比例比較高的國(guó)家。未來(lái)隨著能源需求的上升，煤炭需求仍可能會(huì)保持增長(zhǎng)。而如果煤炭產(chǎn)能沒(méi)有相應(yīng)增加，很可能會(huì)出現(xiàn)煤炭供應(yīng)緊張價(jià)格上漲的情況。這種情況在歷史上曾反復(fù)多次出現(xiàn)。煤炭?jī)r(jià)格上漲后，電力價(jià)格將承受較大的壓力。要在穩(wěn)定電價(jià)的前提下順利推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革，根本的手段還是要保障充足的煤炭供應(yīng)和較低的煤炭?jī)r(jià)格。政策上可能需要適當(dāng)鼓勵(lì)煤炭?jī)?yōu)勢(shì)產(chǎn)能的建設(shè)和釋放，同時(shí)加快煤炭輸送通道的建設(shè)。如此，煤炭的清潔低碳利用將成為一個(gè)政策重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。
第二，由于居民用電仍將持續(xù)大幅度增長(zhǎng)，深化電力市場(chǎng)化改革，居民是一個(gè)不得不認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。
對(duì)于居民等保障性用戶，同樣可以通過(guò)更加靈活的定價(jià)機(jī)制，減少供電成本。通過(guò)完善峰谷電價(jià)、季節(jié)性電價(jià)、階梯電價(jià)的定價(jià)機(jī)制，使電力價(jià)格反映真實(shí)的供電成本，引導(dǎo)居民用戶調(diào)整不同時(shí)段的電力消費(fèi)量，可以在不增加用電成本的情況下實(shí)現(xiàn)提升電力市場(chǎng)運(yùn)行效率的目的。當(dāng)然這過(guò)程中做好公眾溝通很重要，可以先在電費(fèi)賬單中明確列出交叉補(bǔ)貼的金額，讓公眾認(rèn)識(shí)到電力供應(yīng)的真實(shí)成本。很多時(shí)候改革的阻力在于公眾的認(rèn)知。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于電價(jià)構(gòu)成以及市場(chǎng)化觀念的樹(shù)立，試點(diǎn)在收入比較高的地區(qū)允許電價(jià)上浮，讓用電主體形成對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的接受度。同時(shí)要進(jìn)一步完善階梯電價(jià)的設(shè)計(jì)，適當(dāng)提高最高檔的電價(jià)水平，使高收入用戶的用電價(jià)格與供電成本相接近。
第三，加快電力現(xiàn)貨市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)與遠(yuǎn)期合約市場(chǎng)的建設(shè)。
電力市場(chǎng)化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全方位的改革創(chuàng)新配套。特別是在降低一般工商業(yè)用電價(jià)格的大背景下，提升電力市場(chǎng)的運(yùn)行效率是實(shí)現(xiàn)電價(jià)降低的關(guān)鍵。通過(guò)現(xiàn)貨市場(chǎng)的建設(shè)，可以在短期將價(jià)格信號(hào)有效傳導(dǎo)，使得市場(chǎng)主體對(duì)價(jià)格進(jìn)行響應(yīng)而調(diào)整高峰負(fù)荷。而期貨和遠(yuǎn)期合約市場(chǎng)的建設(shè)，可以為市場(chǎng)主體提供更多的價(jià)格對(duì)沖工具，防止由于價(jià)格劇烈波動(dòng)對(duì)市場(chǎng)的影響。
總而言之，電力市場(chǎng)化改革涉及面廣，影響的利益主體多，改革的推進(jìn)并非易事。而煤電聯(lián)動(dòng)的退出與新的電價(jià)形成機(jī)制的推出，是深化電力市場(chǎng)化改革的重要一步。
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