隨著全球氣候變暖趨勢(shì)日益加劇，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行控制。總量控制–碳交易被認(rèn)為是最為有效的控制溫室氣體排放的經(jīng)濟(jì)手段之一，總量控制的依據(jù)以及分配標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)總量控制–碳交易機(jī)制的關(guān)鍵。本文從國(guó)際溫室氣體控制入手，首先簡(jiǎn)要分析了國(guó)際上溫室氣體總量控制的依據(jù)及分配方法，然后剖析了我國(guó)溫室氣體總量控制目標(biāo)制定及分配現(xiàn)狀并提出了建議，最后對(duì)我國(guó)溫室氣體控制的發(fā)展趨勢(shì)等進(jìn)行了展望。
我國(guó)已成為全球溫室氣體排放總量最大的國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)仍處于上升發(fā)展階段，碳排放絕對(duì)量增長(zhǎng)的趨勢(shì)短期內(nèi)不會(huì)改變，因此承受著巨大的國(guó)際減排壓力。2009年中國(guó)政府首次正式對(duì)外宣布清晰可量化的控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)，近年來(lái)國(guó)內(nèi)也在溫室氣體控制方面做了大量的工作。2013年5月，環(huán)保部提交的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，將碳稅寫(xiě)入了環(huán)境稅的稅目;7月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，政府將適時(shí)開(kāi)征碳稅;7月底，有媒體報(bào)道稱，關(guān)于碳稅的征收方案正在全國(guó)人大討論。碳稅的提出再一次把我國(guó)溫室氣體控制話題推到了輿論前沿。
一、溫室氣體排放主要控制手段
國(guó)際上，碳稅和總量控制–碳交易被認(rèn)為是減排溫室氣體最為有效的兩種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段。兩種方法各有優(yōu)缺點(diǎn)，碳稅制度設(shè)計(jì)相對(duì)較簡(jiǎn)單，對(duì)現(xiàn)有體系的利用程度較高，但是對(duì)控制目標(biāo)分解以及實(shí)施效果不明晰;總量控制可以很方便的對(duì)減排目標(biāo)進(jìn)行分配，有利于控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是需要建立完善的分配、管理、監(jiān)測(cè)制度，行政成本較高。
1、碳稅
20世紀(jì)90年代初，芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭四個(gè)北歐同家先后開(kāi)征碳稅，1999年意大利開(kāi)始征收，在其后的六、七年里，世界其他國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)了大量關(guān)于碳稅的討論，有些甚至已經(jīng)成為政府提案，但最終沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí)。2007年10月1日、2008年7月1日加拿大魁北克省和不列顛哥倫比亞省先后開(kāi)征碳稅，又為碳稅的理論和實(shí)踐注入了新的活力，日本、新西蘭以及法國(guó)等國(guó)家也在考慮開(kāi)征碳稅。到目前為止，開(kāi)征碳稅的國(guó)家或地區(qū)雖然不多，但情況各異，而且不少國(guó)家正在嘗試通過(guò)征收碳稅來(lái)實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放的控制。
2、總量控制
全球以各種形式總量控制手段進(jìn)行溫室氣體控制的國(guó)家和區(qū)域有很多，除了歐洲碳排放交易體系(EU-ETS)外，還有美國(guó)區(qū)域溫室氣體行動(dòng)計(jì)劃(RGGI)、澳大利亞碳定價(jià)機(jī)制(CPM)、日本東京都溫室氣體總量控制交易以及美國(guó)加州碳交易計(jì)劃等。這些總量控制政策基本都與碳交易相結(jié)合，形成總量控制-碳交易機(jī)制，以增強(qiáng)企業(yè)的減排動(dòng)力，促進(jìn)溫室氣體排放控制。這些碳交易制度下的總量控制都在不同程度上有區(qū)域性、行業(yè)性的特點(diǎn)，有些剛剛進(jìn)入試運(yùn)行。EU-ETS作為履行《京都議定書(shū)》國(guó)際公約的國(guó)家行為，運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，體系較為成熟，是世界上最大的碳排放交易市場(chǎng)，在世界碳交易市場(chǎng)中具有示范作用。
二、溫室氣體總量控制依據(jù)及目標(biāo)分配
1、溫室氣體總量控制依據(jù)
為了有效的應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)自20世紀(jì)70年代就開(kāi)始了曠日持久的氣候變化談判，最終形成了以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》為核心的全球氣候變化依據(jù)。《京都議定書(shū)》規(guī)定從2008到2012年期間，主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%，并對(duì)各國(guó)減排量進(jìn)行了分配。這是國(guó)際社會(huì)就溫室氣體排放問(wèn)題做出的首次定量的減排量承諾，也是京都時(shí)代溫室氣體總量控制的重要依據(jù)。
2009年哥本哈根會(huì)議與會(huì)各國(guó)達(dá)成《哥本哈根協(xié)議》，就發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行強(qiáng)制減排和發(fā)展中國(guó)家采取自主減緩行動(dòng)做出了安排，并達(dá)成了控制升溫在2攝氏度以內(nèi)的基本共識(shí)。歐盟提出實(shí)現(xiàn)2攝氏度升溫控制的途徑是大氣中溫室氣體濃度要穩(wěn)定在450ppmCO2濃度當(dāng)量，2050年全球溫室氣體排放應(yīng)至少比1990年減少50%。此次會(huì)議上，中國(guó)承諾到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。這是中國(guó)在國(guó)際社會(huì)首次承諾的溫室氣體減排量。這也是后京都時(shí)代國(guó)際溫室總量控制的主要依據(jù)，中國(guó)及歐盟都正在依照上述承諾進(jìn)行溫室氣體排放控制。
2、溫室氣體總量控制目標(biāo)分配
《京都議定書(shū)》簽署之前就有研究探討溫室氣體排放的國(guó)家分配問(wèn)題，最簡(jiǎn)單的就是各國(guó)的減排率一致方案，還有基于人均排放的分配方案、基于祖父原則的歷史排放量分配方案、GDP方案等。這些方案或者在政治上難以被接收，或者本身過(guò)于復(fù)雜，或者不能代表所有國(guó)家利益，盡管如此，這些觀點(diǎn)在后期的多階段和多指標(biāo)的分配模型和方案中都是一個(gè)重要的考慮因素。
例如基于非線性規(guī)劃模型并考慮排放權(quán)、人均原則、經(jīng)濟(jì)能力、支付能力、能源使用率、能源生產(chǎn)率等形成的美國(guó)分配方案，基于行業(yè)的自下而上的三部門法分配方案，德國(guó)的結(jié)合基于排放標(biāo)桿法和基于階段模型的三部門法等都從不同角度不同程度的考慮了上述因素。
歐盟作為整體參與的《京都議定書(shū)》的談判，并率先提出了歐盟的減排目標(biāo)，為了提出歐盟總體減排目標(biāo)，就要解決歐盟成員國(guó)內(nèi)部的溫室氣體減排任務(wù)的分配問(wèn)題，其中三部門法很容易將減排目標(biāo)、減排潛力和減排政策措施聯(lián)系起來(lái)，該方案作為分配的減排任務(wù)的基礎(chǔ)，被多數(shù)成員國(guó)認(rèn)可。
三、我國(guó)溫室氣體總量控制目標(biāo)及分配
1、我國(guó)溫室氣體控制措施和目標(biāo)
我國(guó)于1998年5月簽署并于2002年8月正式核定了《京都議定書(shū)》，積極參與到國(guó)際溫室氣體減排行動(dòng)中，并且堅(jiān)持“共同而有區(qū)別的責(zé)任”的基本立場(chǎng)。
2009年底，中國(guó)已經(jīng)在國(guó)家層面確定了碳減排的目標(biāo)，即到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降40%~45%，并將碳排放強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，并制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核方法。
此外中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，積極出臺(tái)了一系列節(jié)能減排及溫室氣體控制政策以減少溫室氣體排放應(yīng)對(duì)氣候變化。這些政策包括《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《節(jié)能減排全民行動(dòng)實(shí)施方案》、《節(jié)能減排全民科技行動(dòng)實(shí)施方案》、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等。
其中《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》全面部署了未來(lái)5年我國(guó)控制溫室氣體排放的各項(xiàng)工作任務(wù)，明確了“十二五”減排目標(biāo)，并且明確了各省碳減排任務(wù)。目前已經(jīng)完成“十二五”各省的減排目標(biāo)分解工作，正在進(jìn)行北京、上海、廣東等7省市的碳排放交易平臺(tái)建設(shè)試點(diǎn)建設(shè)、溫室氣體自愿減排交易機(jī)制以及碳稅收政策的制定調(diào)研等工作。
2、我國(guó)溫室氣體控制目標(biāo)分配現(xiàn)狀
《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》中溫室氣體控制目標(biāo)的分解是根據(jù)各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術(shù)上的能力對(duì)省市任務(wù)進(jìn)行制定與分配，目前中國(guó)碳排放目標(biāo)控制的省級(jí)分配體系還以定性分析政治協(xié)商為主。
從該方案中的減排目標(biāo)可以看出廣東省單位GDP二氧化碳排放下降最多為19.5%，然后是天津、上海、江蘇、浙江等省市19%，再然后是北京、河北、遼寧、山東等省市18%，較低的為西藏的10%和新疆、海南的11%，其他省市為16%~17%不等。省級(jí)二氧化碳減排任務(wù)制定至今，由于缺乏一套科學(xué)的任務(wù)分配體系，在實(shí)踐中，一些經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較高的省份卻承擔(dān)著相對(duì)較少的任務(wù)，而另一些地區(qū)卻由于負(fù)擔(dān)過(guò)重、減排成本過(guò)大，導(dǎo)致減排效率較低，有的甚至無(wú)法完成。
這一方面反映出目前中國(guó)減排任務(wù)省級(jí)分配的不公平性，另一方面也嚴(yán)重阻礙了國(guó)家總體減排目標(biāo)的有效率完成。有研究認(rèn)為，目前我國(guó)實(shí)施的減排目標(biāo)省級(jí)分解主要存在基準(zhǔn)年、基準(zhǔn)指標(biāo)的選取科學(xué)性和分配方法學(xué)的缺失等問(wèn)題。
3、我國(guó)溫室氣體控制目標(biāo)分配建議
中國(guó)目前在國(guó)際社會(huì)未承諾絕對(duì)量減排，也未設(shè)置絕對(duì)量化目標(biāo)。隨著國(guó)際減排壓力的增大，作為第一排放大國(guó)的中國(guó)，中國(guó)可能會(huì)在新形勢(shì)下提出絕對(duì)量減排的目標(biāo)，但是現(xiàn)階段我國(guó)總量控制目標(biāo)將以相對(duì)減排目標(biāo)為主。
(1)按區(qū)域或者行業(yè)分解
目前國(guó)家相對(duì)減排目標(biāo)的分解是按照區(qū)域進(jìn)行分解，然后向下進(jìn)行層層分解，此外還有兩種分解方法。一是按照重點(diǎn)排放行業(yè)進(jìn)行分解，二是前兩種方法的混合方式分解，即按將行政區(qū)域與行業(yè)分解相結(jié)合。
按照行政區(qū)域進(jìn)行總量目標(biāo)分解最為簡(jiǎn)單直接，但是存在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異過(guò)大，總量目標(biāo)分解難以公平、高效。按照重點(diǎn)排放行業(yè)分解，可以有效地將減排目標(biāo)落實(shí)到相對(duì)有效的地方。除了現(xiàn)行的按地區(qū)分解外，按照重點(diǎn)排放行業(yè)進(jìn)行分解具有一定的可行性，國(guó)資委也曾經(jīng)進(jìn)行中央企業(yè)碳排放權(quán)交易機(jī)制的課題研究。但現(xiàn)行國(guó)家溫室氣體排放控制目標(biāo)是按照區(qū)域進(jìn)行分解的，再進(jìn)行行業(yè)分解可能形成重復(fù)限制，執(zhí)行起來(lái)需要較詳細(xì)的規(guī)則設(shè)置，而且需要考慮多層、重復(fù)管理存在的問(wèn)題。
(2)按存量和增量分解
溫室氣體總量控制將在一段相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)繼續(xù)實(shí)施，但是近期，尤其是2020年以前，實(shí)現(xiàn)碳排放減量幾乎是不可能的。因此無(wú)論是按照地區(qū)或者按照行業(yè)分解減排目標(biāo)都是相對(duì)減排量的分解，但是各個(gè)行業(yè)內(nèi)部各個(gè)產(chǎn)業(yè)溫室氣體排放水平差異較大，相對(duì)減排量不能簡(jiǎn)單按照一刀切的方法進(jìn)程分配，要重復(fù)考慮各個(gè)產(chǎn)發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模、原料種類、生產(chǎn)工藝等業(yè)特殊情況，因此有學(xué)者提出以劃分存量和增量的方法來(lái)進(jìn)行溫室氣體排放配額分配。
這種方法的做法是：首先選擇一個(gè)年代作為基準(zhǔn)年，然后以基準(zhǔn)年為界線將基準(zhǔn)年之前已經(jīng)運(yùn)行的設(shè)施排放的溫室氣體稱為存量，基準(zhǔn)年之后運(yùn)行的設(shè)施排放的溫室氣體稱為增量;對(duì)存量部分實(shí)行總量控制與交易，因?yàn)榇媪渴墙^對(duì)量，而且不會(huì)增加;對(duì)增量部分采用較高的基準(zhǔn)線，如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低新增設(shè)施的碳排放強(qiáng)度;再規(guī)定若干年后，增量部分將轉(zhuǎn)化為存量，接受總量控制。初期為調(diào)動(dòng)企業(yè)溫室氣體控制的積極性，對(duì)存量溫室氣體配額進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放，而對(duì)基準(zhǔn)年之后的增量溫室氣體排放配額實(shí)施以“基準(zhǔn)法則”分配為主的分配機(jī)制。
該方法是基于“祖父法則”分配和“基準(zhǔn)法則”分配相結(jié)合的分配方法，可以很好的體現(xiàn)效率性原則，并且兼顧公平性原則。該方法的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題基準(zhǔn)年選擇問(wèn)題、基準(zhǔn)線的確定、增量如何轉(zhuǎn)為存量需要進(jìn)一步研究確定。
四、未來(lái)展望
我國(guó)已成為全球溫室氣體排放總量最大的國(guó)家，并且短期內(nèi)碳排放絕對(duì)量繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)不會(huì)改變，因此承受著巨大的國(guó)際減排壓力。2009年我國(guó)已經(jīng)提出溫室氣體控制目標(biāo)，并且出臺(tái)了一系列政策進(jìn)行溫室氣體控制，進(jìn)行了溫室氣體控制省級(jí)目標(biāo)的分解，啟動(dòng)了北京、上海、天津等7省市的碳交易試點(diǎn)工作。為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅降低溫室氣體排放增長(zhǎng)速度，國(guó)家已經(jīng)實(shí)施能源消費(fèi)總量控制政策，并出臺(tái)了煤炭總量控制指導(dǎo)性目標(biāo)。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委提出2016年開(kāi)始對(duì)溫室氣體排放設(shè)定非強(qiáng)制性上限草案，已上報(bào)國(guó)務(wù)院審批，從而實(shí)現(xiàn)碳排放總量和碳排放強(qiáng)度的雙控。國(guó)家溫室氣體控制政策正從相對(duì)總量控制向絕對(duì)總量控制過(guò)度。另外，發(fā)改委、國(guó)資委也分別針對(duì)溫室氣體總量控制及碳交易等政策進(jìn)行研究探討，可以說(shuō)中國(guó)的溫室氣體總量控制政策勢(shì)在必行。
針對(duì)國(guó)際溫室氣體控制形勢(shì)以及我國(guó)溫室氣體控制現(xiàn)狀有如下建議：
1、我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，溫室氣體絕對(duì)排放量還將明顯增加，另外處于國(guó)家能源安全、社會(huì)穩(wěn)定等因素考慮，可以對(duì)企業(yè)實(shí)施單位產(chǎn)品或者萬(wàn)元產(chǎn)值溫室氣體排放水平進(jìn)行控制。據(jù)易碳家了解到，
2、介于我國(guó)現(xiàn)行按照行政區(qū)域進(jìn)行溫室氣體總量控制目標(biāo)分解的各種問(wèn)題，以及我國(guó)溫室氣體排放大戶行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，可以考慮實(shí)施行業(yè)溫室氣體控制，可以從溫室氣體排放量較大、減排成本比較透明易調(diào)控的行業(yè)、企業(yè)入手，但是需要考慮多層、重復(fù)管理存在的問(wèn)題制定詳細(xì)的實(shí)施規(guī)則。
3、無(wú)論是按照地區(qū)或者按照行業(yè)分解減排目標(biāo)都是相對(duì)減排量的分解，但是各個(gè)行業(yè)甚至各個(gè)行業(yè)內(nèi)部各個(gè)產(chǎn)業(yè)溫室氣體排放水平差異較大，相對(duì)減排量不能簡(jiǎn)單按照一刀切的方法進(jìn)程分配，要重復(fù)考慮各個(gè)產(chǎn)發(fā)展水平、發(fā)展規(guī)模、原料種類、生產(chǎn)工藝等業(yè)特殊情況，可以按照劃分存量和增量的方法來(lái)進(jìn)行溫室氣體排放目標(biāo)分配。該方法的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題基準(zhǔn)年選擇問(wèn)題、基準(zhǔn)線的確定、增量如何轉(zhuǎn)為存量需要進(jìn)一步研究確定。
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