《節能減排綜合性方案》的出臺，是一系列重大政策方針的延伸與細化，在操作層面將更見實效。
6月13日，也就是2007年全國節能宣傳周的第四天，溫家寶主持召開國務院常務會議，再次指出“節能減排形勢嚴峻”是當前經濟運行中存在的六大突出問題之一，而“加大節能減排工作力度”更是被提升為當前的工作重點之一。
6月初，《節能減排綜合性方案》（簡稱《方案》）正式出臺，明確了2010年中國實現節能減排的目標任務和總體要求，并出臺了八個方面的措施大力促進節能。在這份文件中，無論是對節能減排的執行力度，還是對節能減排的資金投入，中央決策層強化節能減排工作的決心與意志都表露無遺。
政策密集出臺的背后
“這些政策措施如此緊迫密集出臺的背后反映的正是我國嚴峻的節能形勢”，能源研究所副所長戴彥德開門見山地對《瞭望》新聞周刊表達著他的憂慮，“‘十一五’規劃到目前已實施了近一年半，但2006年單位能耗只下降了1.23%（應該在4%左右），主要污染物排放不降反升，若不加以有效控制的話，那么‘十一五’的節能減排目標就將難以如期完成。”
種種跡象表明這種憂慮不無道理。從今年的情況來看，盡管我國節能減排形勢趨于好轉，資源綜合利用水平得到了提高，但是，節能減排的形勢卻依然嚴峻。能源消耗總量居高不下，尤其是高耗能、高污染行業反彈壓力巨大。
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數據顯示，一季度，鋼鐵、有色、化工、電力、石油加工及煉焦、建材等六個高耗能行業的增加值占規模以上工業的33%左右、用電量占工業用電量的64%左右、能耗占全國工業能耗的70%左右。這六個行業增加值增長20.6%，比規模以上工業增速快2.3個百分點；用電量增長18.2%，比工業用電量增速快1.4個百分點；而且，部分高耗能產品出口出現大幅增長之勢。
多位接受《瞭望》新聞周刊采訪的研究者都認為，實現“單位GDP能耗下降20%”的節能目標是有難度的。
談及此，能源研究所環境中心主任徐華清解釋說，這是現實國情與目前特殊的發展階段使然，是深層次矛盾的綜合反映。經濟快速增長的同時，粗放型經濟增長方式在短時間內難以根本改變。自2002年底起，由于需求拉動，“高投入、高能耗、高污染”的產業投資便持續增加，至今很多已進入產能釋放階段，進一步加大了實現節能減排目標的難度。這些現實情況使節能減排工作面臨巨大的壓力和挑戰。
戴彥德分析認為，實現既定的經濟發展目標，存在著一個剛性的能源需求。這個剛性的能源需求量對中國是一個很嚴峻的挑戰，“十五”期間能耗消費的增量，幾乎相當于改革開放前20年的能源消費增量，或者說幾乎相當于改革開放前期的能源消費總量，如果今后按照這個速度增長，恐怕資源和環境都無法承載。
這一矛盾已開始顯現，在國務院發展研究中心張立群研究員看來，目前經濟發展與資源環境的矛盾比較尖銳，在節能減排沒有取得明顯成效、還沒有形成一種環保節能的發展模式之前，經濟發展的速度與資源環境的壓力關系很大，所以若固定資產投資在現有水平上進一步加快，對整個經濟增長的穩定性將會有一定威脅。
此外，這些高耗能、高污染產業過快增長，也反映出節能減排工作仍存在一些認識不到位、責任不明確、措施不配套、政策不完善、投入不落實、協調不得力的問題。
正因如此，才有了此次《方案》的高調出臺，在《方案》中特別指出，要把節能減排作為調整經濟結構、轉變增長方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調控的重要目標。
“節能減排”脈絡日漸明晰
從納入國家高層視野再到《方案》最終浮出水面，可以說，既是節能減排政策醞釀制訂的過程，也是“合理利用資源、保護環境”的思維脈絡日漸明晰的過程。
回顧這一過程，徐華清告訴本刊記者，黨中央國務院歷來高度重視能源利用工作，特別是近年來在節能減排領域采取了一系列舉措，這是貫徹落實科學發展觀的重大舉措，也是建設資源節約型、環境友好型社會的必然選擇。
在采訪中，《瞭望》新聞周刊梳理出一條“節能減排”的發展脈絡：
1998年1月我國開始實施《中華人民共和國節約能源法》，標志著中國的節能工作逐步納入法制化和規范化軌道。
2004年6月，國務院總理溫家寶主持召開了國務院常務會議，討論并原則通過了《能源中長期發展規劃綱要(2004年—2020年)》(草案)，把能源規劃納入經濟社會發展總體規劃，對中國未來20年的發展有著非同尋常的意義。
2007年“兩會”期間，溫家寶總理在政府工作報告中提出，今年要把節能降耗、保護環境和集約用地作為轉變經濟增長方式的突破口和重要抓手，以促使經濟“又好又快”地發展。要將“好”和“快”統一起來，把經濟增長過程中的能源消耗、污染排放和環境代價降下來，增加經濟發展的效益、質量和后勁。
2007年4月25日，國務院成立節能減排工作領導小組，負責部署節能減排工作，協調解決工作中的重大問題，并由溫家寶總理任組長，曾培炎副總理任副組長。進一步改革和完善了節能監管體制，提高了節能減排工作的權威性和有效性。
6月3日，國務院公布了《節能減排綜合性方案》。
“《方案》是對節能減排領域一系列重大政策方針的延伸與細化，既與‘十一五’規劃提出的節能降耗和污染減排目標保持了連貫一致性，又在操作層面賦予了實質內容”，徐華清這樣告訴本刊記者，“相比之下，《方案》比以往的政策法規更具體，操作性更強，不但提出了目標任務、總體要求，而且有四十五項具體措施、十大重點工程作為保證”。
《方案》進一步明確了“十一五”實現減排工作的目標：除了二氧化硫和化學需氧量減少10%兩個約束性減排目標外，還包括城市污水處理率不低于70%、工業固體廢物綜合利用率達到60%以上兩個污染治理目標。《方案》還進一步落實了水污染治理和燃煤電廠二氧化硫治理重點工程項目，進一步加大了對煙氣脫硫設施、城市污水處理廠和垃圾處理設施運行管理和監督，進一步完善了激勵和約束機制。
重點仍是控制“兩高”行業
在發展改革委能源研究所原所長、國家能源領導小組專家組成員周大地看來，當前結構調整緩慢是節能目標沒有實現的主要原因，換句話說，正是由于重化工業增長過快直接導致了能源消費增速不減。
從今年1至4月的數據來看，重化工業增長速度超過了19%，鋼鐵、水泥等高耗能產業增長在20%以上。可見，我國要實現節能減排目標需在結構調整上下功夫。
《瞭望》新聞周刊在采訪中也了解到，據測算，如果我國服務業占GDP比重提高1%，工業比重下降1%，單位GDP能耗可相應降低約1%；如果工業中的高技術產業比重提高1%，而高耗能行業比重相應下降1%，單位GDP能耗可相應降低1.3%。
正因如此，《方案》將調整和優化產業結構、嚴格控制高耗能、高污染行業增長擺在了突出位置。通過嚴把土地、信貸兩個閘門，提高節能環保市場準入門檻；抓緊建立新開工項目管理的部門聯動機制和項目審批問責制，嚴格執行項目開工建設的“六項必要條件”；還將實行新開工項目報告和公開制度；建立高耗能、高污染行業新上項目與地方節能減排指標完成進度掛鉤、與淘汰落后產能相結合的機制；落實限制高耗能、高污染產品出口的各項政策；加大差別電價實施力度，提高高耗能、高污染產品差別電價標準；組織對高耗能、高污染行業節能減排工作專項檢查，清理和糾正各地在電價、地價、稅費等方面對高耗能、高污染行業的優惠政策。
同時，《方案》還對全國十三個高耗能行業落后生產能力的淘汰列出了具體的時間表。對不按期淘汰的企業，地方各級人民政府將依法予以關停，有關部門依法吊銷生產許可證和排污許可證并予以公布，電力供應企業依法停止供電。對沒有完成淘汰落后產能任務的地區，嚴格控制國家安排投資的項目，實行項目“區域限批”。國務院有關部門每年向社會公告淘汰落后產能的企業名單和各地執行情況。建立落后產能退出機制，有條件的地方要安排資金支持淘汰落后產能，中央財政通過增加轉移支付，對經濟欠發達地區給予適當補助和獎勵。
另一方面，節能重點工程實施工作也將正式啟動，建設十大節能重點工程。
關鍵在于分解落實
《方案》如何能夠落到實處，不僅關系到節能減排工作的效果，更成為打破節能減排困局的關節點，成為全社會普遍關注的焦點問題。
“這次是動真格的了，有嚴格的措施條例保障落實，有國家強制力保證執行，而不再只是國家的宣傳引導了，包括我們廠在內的37家工廠，如果仍然不能穩定達到排放標準，都將被淘汰關閉”，廣東某地化工廠廠長這樣對本刊記者說。
一位地方環保局的負責人告訴《瞭望》新聞周刊，“我們在政策落實的過程中一直強調，‘十一五’規劃《綱要》提出的萬元GDP能耗降低20%和主要污染物排放減少10%的目標，是具有法律效力的約束性指標，含糊不得、馬虎不得”。
采訪中，相關負責人和研究者認為，下一步工作的重心是做好《方案》分解落實工作，從規劃落實、指標落實、節能工程落實等方面明確責任主體。具體來說，要依據各部門的職責分工，將《方案》的主要目標和任務的責任分解到相關部門；把節能減排各項工作目標和任務逐級分解到各市（地）、縣和重點企業。
《方案》明確提出，政府要真正落實其監管主體的職責，發揮主導作用，并將節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行問責制和“一票否決”制。
同時也對重點企業節能減排管理作了安排。“十一五”期間全國千家重點耗能企業實現節能目標為1億噸標準煤，今年實現節能目標為2000萬噸標準煤。因此，重點企業的節能減排工作是否到位亦將成為關鍵。
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